2015年『人口移動與執法』學術研討會


從「源頭安全管理」觀點 探討大陸地區人民來台的「國境人流管理」機制

柯雨瑞※、蔡政杰※※

目次

壹、前言
貳、國境人流「源頭安全管理」概論
》一、「源頭安全管理」之重要性
》二、國境人流源頭管理
參、兩岸交流仍存在安全性問題
》一、兩岸關係之「一個中國」
》二、中國大陸仍是臺灣安全之最大威脅者
肆、開放大陸地區人民來台概況
伍、大陸地區人民來台「源頭安全管理」之探討與分析
》一、法令面
》二、實務面
陸、結論與建議
》一、大陸地區人民申請來台，應由陸方先行審發通行證，我方再審發許可證，以符源頭安全管理之要旨
》二、簽署兩岸境管協議
》三、建立兩岸境管資訊交流平台
》四、兩岸互設辦事機構，於境外審發大陸地區人民來台之許可證
【參考文獻】
【關鍵詞】源頭安全管理、國境人流管理、風險極小化、機會極大化

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壹、前言

　　近年來，政府極力推動兩岸交流，除開放大陸地區人民來台觀光、健檢醫美，也放寬大陸地區人民來臺從事專業活動、商務活動、社會交流活動等條件，使大陸地區人民來台之人數急轉直上，2007年時，單年度來台之大陸地區人民僅有29萬餘人，至2014年，單年度來台之大陸地區人民已高達394萬餘人（如圖1）[1]，短短7年之間，大陸地區人民來台人數成長約13倍以上，且成逐年成長之趨勢，對於如此龐大之入境人數如何落實國境管理，實為一大挑戰；更何況，兩岸之間政治關係仍處於緊張局勢，兩岸人民對於國家主權之爭點亦為各自表述，就國家安全之層次而言，如果僅有一昧的開放大陸地區人民來台，而忽略安全管理之作為，恐亦不符合臺灣地區人民對於政府之寄望。
　　馬英九總統於2012年2月21日在總統府接見歐亞集團（Eurasia Group）總裁伊恩‧佈雷默（Ian Bremmer）時表示，政府將持續以「風險極小化、機會極大化」[2]作為原則，推展兩岸關係，並使其達到過去60年來最好及最穩定之時刻[3]。目前臺灣政府在處理兩岸關係之安全管理準則，也幾乎都是遵循著「風險極小化、機會極大化」之方向前進。換言之，在執行兩岸事務時，仍須以降低風險為重，之後，始擴大兩岸交流之契機，而要降低風險，最好之方法，即須從加強安全機制著手。
　　開放兩岸交流是現階段政府執政之重要績效之一，而最能直接展現成果之績效指標，就是大陸地區人民來台之人數，以及所帶來之經濟效益，大陸地區人民來台人數增加，理論上而言其經濟效益自然伴隨提升，也會帶動國內各項產業之發展；例如：大陸地區商務人士來台，有助提升國內企業之商業利益；陸客來台觀光，則能增加在地消費，促進觀光相關產業發達；而近年來所開放之大陸地區人民來台接受健康檢查(Physical Examination)或醫學美容(Medical Cosmetic Surgery)，除宣揚我國國際醫療品質之高水準，亦令醫院增加額外收入。
　　不過，政策指標通常都為兩面刃，若來台之大陸人民素質，均在水準之上，當然能達順利到政策開放之預期成果；反之，若大陸人民來台後，即從事與許可目的不符之活動，造成社會問題，容易造成臺灣民眾(我方民眾)對於政府極力推行之兩岸政策產生負面觀感，又若來台之大陸地區人民以特殊身分來台從事統戰工作，則將影響國家安全之層次。故本文即是從大陸地區人民來台人數增加之觀點，以及所產生之負面影響，探討源頭安全管理之重要性。而大陸人民來台之安全管理，屬於國境安全管理之一環，若從源頭管理之角度探討，則應著重在如何有效進行入境前之審查，令對我國有益之大陸地區人民來台，而將對我國可能有負面影響之大陸地區人民阻絕於境外；然後，當然尚須依靠相當嚴謹之國境安全管理作為[4]。
  
【圖1】2007年至2014年大陸地區人民入境臺灣地區人數成長圖[5]

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貳、國境人流源頭安全管理概論

一、「源頭安全管理」之重要性

　　安全係一種抽象之感受，從不同之研究領域來探討各有其不同之定義，例如：以國土安全之研究範圍為例，國土安全涉及探討國家面臨外在攻擊（如恐怖主義）、天災侵襲（如颱風、地震）時之預防、處理及從災害中迅速加以復原等善後狀況[6]；國土安全結合執法、災難、移民與反恐議題[7]，在此國土安全研究領域來看，預防危害發生係安全之概念、即時處理進行中之危害係安全之概念、對於危害造成之損傷，進行善後復原亦是安全之概念，此為頗全面性之安全概念，亦是所謂廣義之安全概念。
　　假若從另外一個研究領域加以探討，就犯罪行為造成個人傷害之觀點觀察，僅要個人身體有因犯罪行為而造成損傷，即無法稱為安全，亦即是從個人之角度而言，安全係不容許有絲毫之傷害發生，此係屬於比較狹義之安全概念。不同之學者對於安全之概念均會根據其研究領域限制而給予不同之定義，故，安全之概念，很難有一致之標準性[8]。然而，從眾多研究之通說上，大部分之學者對於安全之概念，仍係比較趨向於狹義之安全，亦即安全應該係在於避免危害之發生，著重於保存主體現況之完整性，不容許安全維護之主體受到傷害或毀損，故，比較偏重於預防性之安全，而要達到預防性之安全，配套之管理作為即顯得格外重要。
　　有關安全管理之定義，計有以下數種：1、運用最少之資源，達到無意外事件之最大效益[9]；2、係為實現安全之目的，而透由組織及運用人力、物力、財力等各種物質資源之過程，它利用計畫、組織、指揮、協調、控制等管理機能，控制來自於人之不安全行為，避免發生傷亡事故，保證人們之生命安全與健康[10]。
　　而源頭安全管理屬於風險管理之一環，所謂事出必有因，欲找出解決問題之道，必然先要探索問題發生之起因，也就是要追尋問題之源頭。因食安問題是最貼近民眾生活，因此藉由食安問題事件來探討，最能感受源頭安全之重要性；2013年5月份國內爆發之毒澱粉事件，多家知名食品公司被檢出產品含有工業原料順丁烯二酸化製澱粉添加物，使得一般人喜愛吃之豆花、粉圓、米粉、黑輪…等食品，均蒙上有毒食品之陰影，重創臺灣一向聞名國際之飲食小吃業，甚至登上國際媒體版面，新加坡、香港、馬來西亞及韓國紛紛禁止臺灣食品上架販賣[11]；2015年4月，臺灣引以為傲之手搖茶飲品，發生毒茶風暴，茶葉中檢驗出對人體有害之農藥殘留，衝擊茶飲市場[12]。這一吃一喝之食安風暴，對我國不論在經濟面或國際形象層面，均產生重大之影響。
　　食安問題之源頭安全在於食品原料，食品原料若產製於臺灣，在產製過程中，即受政府法令之約束，安全管理上問題較小；但是食品原料若是產製於國外，雖然臺灣政府還是可以制訂相關物品通關檢測標準、制度來進行防範，但是仍避免不了有心人士透過偽變造之報關文件、產地文件等證明資料來蒙混過關。同樣的，將食品之問題轉換為人之問題，在臺灣地區國境人流管理之制度上，雖已有相當完備之法令，但是，若遇有心人士以偽變造身分或持假證件申請來台，沒有作好源頭安全管理之作為，仍然是防不慎防。處理問題之最佳方法，即是避免問題發生。梅可望博士於處理警察業務基本原則中提及，其第一重要之原則，即是「事前預防重於事後處置」[13]之觀念。而要達到事前預防之效果，除找出問題之源頭之外，更要進一步將安全管理與問題源頭作有效之結合。


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二、國境人流源頭安全管理

　　有關於國境人流之「源頭安全管理」(source security management)之定義，乃指為實現安全之目的，而透由組織及運用人力、物力、財力等各種軟、硬體資源之過程，並利用設計、規劃、計畫、組織、指揮、協調、控制等管理之機能與機制，從人流與資訊流移動之源頭端開始著手，高度控制來自於人流與資訊流之不安全行為，避免民眾及社會發生傷亡事故，達到確保民眾生命安全與健康之目標。
　　國境人流之源頭安全管理，根據本文綜合相關文獻資料之研究，它具有以下之重要特色：1、終極之核心目的，係要實現人流與資訊流安全之目標；2、國境人流之源頭安全管理所處理之標的物，係為國境人流與資訊流，而非國境物流；3、它涉及資源之有效運用，諸如：組織及運用人力、物力、財力等各種軟、硬體資源；4、運用科學管理之各式機能，諸如：設計、規劃、計畫、組織、指揮、協調、控制等機制；5、從人流與資訊流移動之源頭端開始著手管理；6、高度控制來自於人流及資訊流之不安全行為；7、避免民眾及社會發生傷亡事故，儘量達到無意外事件之最大效益；8、確保民眾生命安全與健康之目標，令民眾處在無憂無慮之狀態之中。
　　以國境人流管理而言，人員之入出境管理，大致上可分為4大階段：1、入境前之身分審查；2、入境時證照查驗；3、入境後之居停管理；4、必要時之強制驅逐出國之出境手段[14]。在此4個階段之中，入境前之身分審查及入境時之證照查驗，係屬於預防性之安全管理作為，進一步而言，若要達到阻絕非法於境外，落實源頭安全管理，則要從入境前之身分審查階段做起。
　　國際間對於跨國之人口移動均有一定之管理規範，本國人欲進入其他國家之前，須獲得該國之同意，取得該國核發之簽證或事先同意以免簽證方式進入該國，否則，基於國家主權之行使，係有權拒絕其他國家之人民進入國內。國家在核發外國人簽證之前，最重要之處，乃是先審查入境者之身分，確認其入境後，不會對國家及社會造成危害，而基於阻絕非法於境外之安全概念，審發簽證之工作，一般均係在原屬國進行，由申請人在原屬國向欲入境國家派駐當地國之駐外使領館申請簽證，此種境外申請簽證之管理作為，在國境人流之管理上，即屬於源頭安全管理之作為。
　　另外，除簽證申請之外，在國際機場之人流安全管理作為上，大多先進國家均利用資訊系統之運作來達到源頭安全管理之效果，例如美國政府規定，所有進入或離開美國之飛機均必須向海關及邊境保護局提交電子艙單，而美國之海關及邊境保護局有架設一個入口網站，專門在處理電子艙單之訊息，此網站系統稱為電子航前旅客資訊系統（Electronic Advance Passenger Information System, eAPIS)；又例如加拿大在旅客入出境資訊管理之部分，由加拿大國境事務署(CBSA)負責，採用航前旅客資訊系統（Advance Passenger Information, API）及旅客資訊系統(Passenger Information System, PAXIS)，用來查詢和分析旅客姓名紀錄(PNR)之資料。
　　就我國而言，目前內政部移民署亦成立「入出國查驗監控中心」，採用航前旅客資訊系統（Advance Passenger Information System, APIS），用此項之系統，過濾旅客之資料[15]。以上這些系統，最主要之功能，即是在於當旅客從出發國登機之際，相關資料即會立即傳輸到目的國，由目的國進行背景查核及安全分析，在旅客尚沒到達目的國之前，該國已經知道哪些旅客具有危害性，待旅客到達後，即可拒絕入境，或作其他之處置，此均為國境人流源頭安全管理之重要措施之一。

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參、兩岸交流仍存在安全性問題

一、兩岸關係之「一個中國」

　　臺灣地區與大陸地區之「政治問題」最具爭議性之部分，即在於「一個中國」之主權問題，此問題要追溯至國民黨軍與共產黨軍戰爭之歷史因素，從1948年9月到1949年1月，遼瀋戰役、平津戰役、准海戰役（徐蚌會戰），係國共軍方所經歷之三大戰役，僅是最後一役，國軍被共軍殲滅之兵力人數，即高達50萬人，因為國軍之挫敗，共軍得於1949年10月1日，在北京宣告「中華人民共和國」成立，亦決定中華民國於1949年12月9日遷台之命運[16]。國軍對於戰敗且喪失國土之恥，耿耿於懷，在當時之時空背景下，僅有滿腹反共之熱血，又怎會承認共軍建國之事實，國軍仍然是以中華民國領導地位自居，認為中華民國總會有反攻大陸之一日。然而，國際關係是現實主義，兩國交往所重視之條件與前提，係國家實力，中華人民共和國政權所治理之大陸地區，在國際關係上係屬霸權之大國，因此國際社會當然是將中華人民共和國視為所謂之中國，而非遷移來台之中華民國。相對而論，中華民國在國際上被重視之地位，遂大幅之降低，因此，國民黨政權在遷台之前用中華民國名義在國際上所建立之關係，逐漸被中華人民共和國所取代，亦造成現今一個中國之問題持續發酵。
　　近年來，兩岸政策隨著各自領導人之思維及不同時空背景之影響之下，變化起伏相當大。1995年到2007年之間，兩岸交流幾乎斷絕，衝突狀況頻傳。1995年江澤民先生延續鄧小平先生「和平統一，一國兩制」政策，提出中國人不打中國人之「江八點」，但仍發生1995年到1996年間之台海飛彈危機[17]；至1999年大陸更以臺灣為假想敵，進行大規模軍事演習[18]；於2005年，胡錦濤先生發表「胡四點」，提出對台工作之四點「絕不」，緊接著頒[19]，將「台獨」視為違法之行為；直至2008年，胡錦濤再提出「胡六點」，雖不脫離對台政策之基調，但已經表現出對台之善意，並突破兩岸之困境[20]，兩岸交流開始漸露曙光。但兩岸之間之政治問題並未隨著兩岸交流之開放而淡化，兩岸之執政者隨著兩岸交流之正常化，不得不正視及處理兩岸之政治問題。在政治問題尚未解決之前，兩岸政府仍然對彼此存有顧忌，因此，在民間與官方之交流上，仍然相當重視安全議題，處處及時時提防，亦使得本文所探討之源頭安全，在如此之兩岸關係中，更顯現出其重要性。


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二、中國大陸仍是臺灣安全之最大威脅者

　　根據日本平成25年(2013年)防衛省防衛白皮書第1篇第1章第3節有關於中國部分(含臺灣)之文獻內容指出，中國大陸對於臺灣問題之認知，係認為這是牽涉中國大陸國家主權之「核心問題」，故對於此一課題，中國大陸特別加以重視之。中國大陸軍事能量之現代化之主要目標之一，即在於阻止臺灣之獨立[21]。
　　由於中國大陸與周邊相互接壤之陸地國家，諸如與俄羅斯等國，彼等國家與中國大陸之陸上國境關係，業已達到安定化之情境，在此一背景之下，中國軍事能量現代化之目的，所須最優先面臨之課題，已非處理與解決與中國周邊相互接壤之陸地國家之國境糾紛問題，取而代之者，係為處理臺灣之獨立問題，及當臺灣宣佈獨立之時，對於支援台獨運動之外國軍隊能進行有效之阻止。簡而言之，中國人民解放軍最主要之建軍目標，即要：1、殲滅台獨；2、阻止外國軍隊支援台獨[22]。
　　中國大陸為了達到「2020年前實現人民解放軍機械化及情報化(信息化)建設計畫」之建軍目標，在國防預算方面，就2013年而言，中國大陸之國防預算約略為7202億人民幣，約為3兆5484億新台幣。就臺灣而論，我國之國防預算約略為3145億新台幣[23]，兩者相差約為11倍。中國大陸所公佈之國防預算，持續地快速增長。過去10年以來，國防預算業已成長4倍；過去25年以來，國防預算成長之規模，業已高達33倍。中國大陸所公佈之公開化國防預算，與實際支出之國防預算，兩者仍存有一定之差距性。再者，公開化之國防預算中，並不包括：裝備購入費用及研究開發費用。是以，就2013年而言，中國大陸之國防預算，如將裝備購入費用及研究開發費用一併加以計算，實際上，應超過7202億人民幣(約為3兆5484億新台幣)。


【表1】2013年海峽兩岸軍力之比例

\ 中國大陸 臺灣 倍數比
總兵力 約230萬人 約29萬人 7.9倍
陸上戰力 陸上兵力 約160萬人 約20萬人 8倍
戰車 98A/99型，96/A型，88A/B型，合計約8200輛 M-60型，M-48A/H型，合計約1420輛 5.8倍
海上戰力 艦艇 146.9萬噸級約970艘 21.7萬噸級約360艘 2.7倍
驅逐艦、巡防艦 約80艘 約30艘 2.7倍
潛水艇 約60艘 約4艘 15倍
海軍陸戰隊兵力 約1萬人 約1.5萬人 0.67倍
空中戰力 作戰飛機 約2580架 約510架 5倍
現代戰鬥機 J-10
268架， Su-27/J-11
308架，Su-30
97架，以上第4世代戰鬥機合計為673架。 		Mirage幻象2000
57架，F-16
146架，經國號
128架，以上第4世代戰鬥機合計為331架。 		2倍
國防預算 3兆5484億新台幣 3145億新台幣[24] 11倍
參考 兵役役期 2年 1年 2倍
【註】本表引自於日本平成25年(2013年)防衛省防衛白皮書[25]，並經由作者重新再加以整理兩者軍力之倍數比率。

　　海峽兩岸之軍力，具有以下之特色[26]：
　　1、就陸軍軍力而論，儘管中國人民解放軍擁有壓倒性之兵力數量，但其向臺灣本島進行登陸攻擊之能力，卻是有限。亦即，上述之兵力，其登陸作戰能力有其侷限性。中國人民解放軍為瞭解決上述之缺點，近年來，努力地建造大型之登陸艦，以提升其登陸作戰之能力。
　　2、關於中國人民解放軍海、空軍軍力方面，中國不僅具有壓倒性之海、空軍數量，且近年來，亦著實地強化其現代化。就臺灣而論，海、空軍軍力之優勢，在於重視質之面向，然而，由於中國人民解放軍海、空軍正強化其現代化，故臺灣海、空軍軍力之優勢，並不突出。
　　3、中國人民解放軍所擁有之多數短距離導彈，在射程方面，均能含蓋臺灣。對於來自中國大陸之導彈威脅，日本防衛省認為，臺灣國防部缺乏有效之對處與回應措施。
　　依據日本防衛省之觀察與瞭解，中國大陸對於臺灣之政治主張，係認為臺灣是屬於中國大陸之一部分，而關於臺灣問題之政治屬性，中國大陸則堅持所謂之臺灣問題，是屬於中國之內政問題，並非國與國之國際問題。中國大陸與臺灣間相關議題之討論與研究，均須植基於一個大前提(大原則)之上，即一個中國。在兩岸問題上，中國大陸仍未放棄以和平之手段，促使兩岸在政治上之統一；有關於運用和平之手段以達統一之目標，是中國大陸努力之方向。就兩岸在政治上之統一議題而論，這是臺灣地區人民非常關切之問題；在中國大陸方面，中國則極力反對外國勢力從中阻撓或干涉兩岸政治上之統一，及臺灣獨立之行為。中國大陸為了有效地反制外國勢力阻撓兩岸之統一，及臺灣之獨立，經常表明仍未放棄軍事武力之行使與運用。亦即，於必要時，透由人民解放軍之軍力，排除外國勢力之阻撓，並殲滅台獨。為了令上述之軍事行動具有法律之基礎，於2005年3月，中國大陸制定「反國家分裂法」，將不放棄使用武力之原則，透由「反國家分裂法」之制定與頒布，使其明文化與合法化[27]。
　　於2012年，馬英九總統連任第二個任期，臺灣所追求之政治與經濟目標，在政治目標部分，馬英九總統並未主張臺灣獨立，亦即，不從事台獨運動，相對而論，臺灣設定之政治目標，係為「維持現狀」。「維持現狀」之態勢，是馬英九總統施政之重點。在經濟目標部分，則擴大臺灣與中國大陸之經濟交流與貿易，俾利促使臺灣經濟之發展。由於海峽兩岸相互簽署ECFA(Economic Cooperation Framework Agreement），且ECFA業已正式生效，故海峽兩岸現階段之關係，乃是以經濟發展為主要之範疇，以經濟交流為兩岸關係之核心，以此開展兩岸之關係[28]。
　　根據上述之資料，及其他之相關文獻，本文發現海峽兩岸之關係，具有以下之重要特色[29]：
　　1、針對臺灣問題而論，中國大陸認為臺灣是屬於中國大陸之一部分，這是中國國家主權之「核心問題」，及「內政問題」，而非國與國之國際關係問題，不容美、日等國外國勢力之幹預及阻礙；
　　2、中國大陸軍事力量之現代化之主要目標之一，即在於阻止與打擊臺灣之獨立；
　　3、中國大陸有關於軍事與戰爭之定義，係採取廣義之觀點，軍事與戰爭除涉及「物理之手段」之外，尚包括「非物理之手段」。所謂之「非物理之手段」，此包括三戰，即輿論戰、心理戰及法律戰。而與軍事與戰爭實際之工作項目，則包括：軍事戰爭(物理手段)、政治戰、外交戰、經濟戰、文化戰、輿論戰、心理戰及法律戰。一般而論，臺灣民眾較易忽略：經濟戰、文化戰、輿論戰、心理戰及法律戰之戰法；
　　4、中國人民解放軍最優先面臨之課題與主要任務，係為：(1)殲滅台獨勢力；(2)阻止美、日等外國軍隊支援台獨；亦即，人民解放軍之任務中，最嚴肅與最主要之問題，即為殲滅台獨反動之勢力；人民解放軍之現代化，不僅須具有擊敗臺灣軍力之能力，更進一步言，須有能力對抗美、日等國之軍力，以有效地阻止外國軍隊支援台獨；
　　5、中國正推動「2020年前實現人民解放軍機械化及情報化(信息化)建設計畫」，中國特別重視如何建構良善之情報化(資訊化)機制；如將其運用於兩岸關係，從中國人民解放軍之觀點出發，如欲取得台海戰事之勝利，須特別重視情報戰；從臺灣國境人流管理機關之反製作為角度出發，臺灣則須建構一套境外人流管理機制，有效地防制中國人民解放軍或相關國安機關之諜報人員進出臺灣。
　　6、兩岸相關議題之討論，中國大陸設定一個大原則，即須植基於一個大前提之下，即一個中國；
　　7、中國大陸對台之政策，仍不放棄使用武力之原則，制定「反國家分裂法」，使武力之使用能合法化；
　　8、面對中國大陸巨大之軍事威脅，臺灣設定之政治目標，就目前而論，係為「維持現狀」，而非兩岸政治上之統一；為了維持中華民國民主自由憲政之體制，臺灣仍堅持中華民國之獨立自主性，拒絕成為中國大陸之一省；在此一民主自由政治體制之選擇下，臺灣之國境管理執法機關，勢必須付出相當大之努力與代價，始能反制中國大陸之情報作為，達到良善化國境人流管理之目標；
　　9、雖然兩岸處於高度之軍事對抗，但海峽兩岸現階段之關係，乃是以經濟發展為主要之範疇；
　　10、有關於建構一套海峽兩岸相互信賴之軍事安全保障之機制，本文認為，這是一條可行之道路；除軍事安全保障機制之外，兩岸亦可針對國境人流管理之議題，建構一套良善化之境管機制，以防制跨境犯罪分子之竄流。
　　11、臺灣國境人流管理所建構之境管機制，除須防制跨境犯罪、不法及違法分子之竄流外，亦須有能力有效地阻絕中國大陸軍事或相關從事諜報工作人員入出臺灣，以斷絕其情報作為與活動。如何有效地過濾出上述之諜報工作人員，此一極重要之工作，亦宜成為臺灣國境人流管理機關之核心工作之一。

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肆、開放大陸地區人民來台概況

　　1989年臺灣開放大陸地區人民可以來台探親，但當時因為兩岸人民對彼此生活狀況瞭解有限，再加上當時政治因素之影響，一直到2007年之前，臺灣社會之氛圍，仍無法友善之對待大陸地區人民，在如此之時空背景下，臺灣政府對於大陸地區人民來台申請案件審查均相當嚴格，臺灣地區人民對於大陸地區人民之來台，則懷有高度之不信任感與輕視[30]；那時，臺灣政府對於大陸政策，係採閉鎖態度，造成當時之臺灣民眾，普遍認為來台之大陸地區人民絕大部分，均是心懷不軌，另有企圖，因此，兩岸人民之間鮮有交流，彼此對待之態度，亦不友善。
　　2008年5月，馬英九先生當選中華民國總統，以開放兩岸交流為主要施政方針，且以兩岸政策作為施政績效，逐漸開放兩岸各階層人民之交流，使來台之大陸地區人民人數大幅增加，兩岸交流日趨平穩。行政院大陸委員會亦曾委託國立政治大學選舉研究中心於2012年11月30日至12月3日以電話訪問臺灣地區20歲以上成年民眾，共完成1,070個有效樣本[31]，其中對於「對兩岸交流速度之看法」，認為「剛剛好」之民眾有39.8%，另有31.7%之民眾認為「太快」，17.8%之民眾認為「太慢」。至於會有高達3成以上之民眾會認為兩岸交流開放太快，可以從兩方面來觀察，一是兩岸主要交流之法令修正之頻率與其他法令比較之下，高出許多；另外，從修法之內容考察，可明顯發現法令之管制作為，係逐步寬鬆化（如表2）；另一方面則是可從近5年大陸地區人民來台人數增加之情形看出開放之幅度（如圖2至4）。
　　另外，根據上述國立政治大學選舉研究中心之實證統計調查，民眾認知大陸政府對我政府之態度，「不友善」（52.2%）比例高於「友善」（28.2%）；而在對我人民態度上，有44.4%之民眾認為不友善，38.8%之民眾認為友善，亦清楚顯示多數之臺灣民眾，對於大陸仍是存有一定程度之疑慮與不安全感，此和政府一心想開放兩岸政策之方針是有衝突性，亦說明政府在開放兩岸交流之同時，仍需提出相對之安全管理配套措施，俾利令民眾可安心接受兩岸開放之交流，而非對於兩岸開放之狀況，抱持恐懼、懷疑、不信任與擔憂之態度。


【表2】大陸地區人民申請來台法規修正頻率一覽表[32]

法規名稱 修正法令頻率
大陸地區人民進入臺灣地區許可辦法[33] 1. 2008年修正1次。 2. 2009年修正2次。 3. 2010年修正1次。 4. 2011年修正2次。 5. 2012年修正1次。 6. 2014年與「跨國企業內部調動之大陸地區人民申請來臺服務許可辦法」、「大陸地區專業人士來臺從事專業活動許可辦法」及「大陸地區人民來臺從事商務活動許可辦法」整併成為一。
大陸地區人民在臺灣地區依親居留長期居留或定居許可辦法 1. 2009年修正1次 2. 2010年修正1次 3. 2012年修正1次
大陸地區人民來台從事觀光活動許可辦法 1. 2008年修正1次。 2. 2009年修正3次。 3. 2010年修正1次。 4. 2011年修正1次。 5. 2012年修正1次。 6. 2013年修正2次。 7. 2015年修正1次。
大陸地區專業人士來台從事專業活動許可辦法 1. 2008年修正3次。 2. 2009修正2次。 3. 2010年修正1次。 4. 2011年修正1次。 5. 2012年修正1次。 6. 2014年整併。
大陸地區人民來台從事商務活動許可辦法 1. 2009年修正1次。 2. 2010年修正1次。 3. 2011年修正1次。 4. 2012年修正1次。 5. 2013年修正1次。 6. 2014年整併。
跨國企業內部調動之大陸地區人民申請來台服務許可辦法 1. 2010年修正1次。 2. 2013年修正1次。 3. 2014年整併。


 
【圖2】2007年至2014年大陸地區專業人士入境臺灣地區人數成長圖[34]
 

 
【圖3】2007年至2014年大陸地區商務人士入境臺灣地區人數成長圖[35]
 

 
【圖4】2007年至2014年大陸地區觀光客入境臺灣地區人數成長圖[36]

　　另外政府於2012年1月始開放大陸地區人民以健檢醫美事由申請來臺台，開放至今，以該事由來台總人數雖然不多，但成長速度頗快，且因其安全管理機制似存有疏漏之虞，因此，本文亦將其列為主要研究指標之一。健檢醫美事由首年開放時，對大陸地區人民並無設定任何條件，只要是大陸地區之人民，均可透由行政院衛生福利部公告合格之醫院，代申請或委託綜合或甲種旅行社代至入出國及移民署申請，開放當年來台總人次計有5萬3,901人，平均每月來台人次為4,491人。
　　然而，惟因來台健檢醫美陸客違規情況嚴重[37]，2012年12月政府修正法令，將來台健檢醫美之陸客比照來台個人旅遊之陸客，限制申請資格[38]，並且比照觀光局管理旅行業之模式，規定醫院須向移民署繳納保證金，一旦代申請之陸客有逾期停留或違規情形，即扣繳保證金，若該醫院未繳納保證金，即停止其代申請之業務[39]，惟2014年單年度大陸地區人區人民來台健檢醫美之總人次計5萬4,433人，平均每月來台人次為4,536人，與修法前之人數相當，可見修法後並無有效降低大陸地區人民來台醫美健檢之人數。

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伍、大陸地區人民來台源頭安全管理之探討與分析

　　觀察兩岸之歷史背景，可理解臺灣與大陸之交流係無法避開政治因素之影響；從大陸地區人民來台人數之增長，亦不難看出臺灣之社會及相關產業已經對其產生相當之依賴性；從民調之內容則可發現，臺灣地區人民對於大陸之交流仍然存有戒心，並不放心兩岸可進行全面之開放交流。故，不論從歷史、現況或民意調查各層面來探討，政府對於大陸地區人民來台之安全管理仍然不宜有所鬆懈，愈開放兩岸交流之路，愈需要重視安全管理，始能因應民意，掌握現況。
　　本文探討之大陸地區人民來台之安全管理，主軸在於跨境人流管理作為，偏向於狹義之安全管理概念，屬於預防性之安全管理，其最好之管理作為，當屬於採取境外管理之源頭安全管理概念，最理想之狀況，就是比照外交部於其他國家核發簽證之作法，在大陸地區設立辦事處，核發大陸地區人民入出境許可證，如此一來，在大陸地區即可做好源頭安全管理，阻絕非法於境外，亦是跨境人流管理之安全準則。但是，以目前兩岸談判之過程來看，要在大陸地區設立辦事處，並且審發入出境許可證，還需仰賴行政院大陸委員會及海峽兩岸交流基金會再持續與陸方溝通，其設立辦事處之可行性與困難處，將於次節文中深入探討。
　　然而，在尚未於大陸地區設立辦事處之前，想達到源頭安全管理之目標，恐怕只能退而求其次，透過官方之交流管道，由大陸公安部及所屬相關單位先行審查欲來台之大陸地區人民身分背景及文件；雖然兩岸政府在政治關係上之互信基礎尚嫌不足，由大陸官方自行審核來台對象之背景，從國安角度看來，仍有相當之疑慮。但是，如果僅從社會安全面來看，兩岸早已於2009年4月26日在南京市簽署「海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協議」，對於打撃犯罪，維護中華人民安全有著共同之信念，而且臺灣內政部警政署刑事警察局與大陸公安部刑偵局已有多次跨境合作打擊犯罪之成功經驗，所以，在跨境人流安全管理之部分，只要大陸官方肯協助審核來台者之身分及文件，其安全性一定會高於完全由臺灣官方之境內審查。舉例而言，欲來台之大陸地區人民若持用大陸虛設公司所開立之在職證明作為申請文件，臺灣官方很難去實質查證該公司之真實性，往往僅能就書面資料程式審查後，許可來台；但是大陸官方若能協助審查，則可透過大陸相關政府機關查明該在職證明之真偽，杜絕不法。以下即是要以目前尚無法在大陸設立辦事處之前，就現行法令面與實務面，來進行源頭安全管理之探討。


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一、法令面

　　依「臺灣地區與大陸地區人民關係條例」第10條規定，大陸地區人民申請來台採許可制，並授權相關主管機關訂定子辦法予以規範；檢閱「大陸地區人民進入臺灣地區許可辦法」相關附表及「大陸地區人民來臺從事觀光活動許可辦法」等大陸地區人民申請來台之相關子辦法規定，可從其申請入出境許可證之應備文件發現，大陸地區人民申請來台之發證機制可分為以下兩類：
　　（一）臺灣先發入出境許可證，大陸再憑核發大陸居民往來臺灣通行證（以下簡稱大通證）及其簽注[40]，如團聚、探親、專業、商務等交流。
　　（二）大陸先核發大通證及其簽注，臺灣再憑發入出境許可證，如團體旅遊、自由行等交流。 從源頭安全管理之角度加以觀察，大陸地區人民申請來台，其檢附之文件，若未在大陸地區先進行實質審核[41]，以現代科技之發達，偽變造檔之技術亦愈來愈高超之情況之下，臺灣官方欲從單方面檢驗申請檔之真實性，難度頗高，很容易讓有心人士利用此一漏洞申請來台。如欲透過海基、海協大兩會機制協助查證，因申請案件都有一定之時效性，恐緩不濟急，再加上外界各方之壓力，造成臺灣官方在審查大陸檔時，若在一定審案效期內，無法查出不法證據，就只能認定其為合法，同意發給入出境許可證，大陸人民再持憑入出境許可證至大陸公安部門申請大通證及簽注，此時，公安部門見到申請人已持有臺灣核發之入出境許可證，自然會認為臺灣官方已審核過申請人之身分無誤，如申請人並非遭大陸限制出境之對象，公安部門將不會再深入追查申請人之身分背景。所以，上述之發證機制，其實是消極性之安全管理作為，並不符合源頭安全管理之觀念。然而，大部分來台之大陸地區人民，均是以這種「消極性安全管理作為」之審核方式入境，危安之風險相當高，值得政府部門重視之。 但在臺灣方面，勢必不會依照陸方之管理機制照單全收，而要求來台之大陸地區人民必須事先提出申請，經審核通過後，核發入出境許可證，作為簽證之性質，而在大陸地區人民入境時，臺灣亦不會將入出境查驗章蓋在大通證上，而是蓋在臺灣核發之入出境許可證之上，如此作為，就臺灣之立場而言，大陸地區人民來台仍是要經過申請簽證之概念行為，亦是作出主權之表現；兩岸雙方之國境管理機制即在如此之各自表述，互不干涉之規範下，平穩之交流。 然而，大陸方面要審批大陸地區人民來台之大通證和簽注，除2008年始開放之觀光事由以外，以其他事由來台之部分，均須先由臺灣審發入出境許可證，大陸方面始會審批大通證及簽注；而觀光政策由於近年來始推動，且為達到具體之成果，雙方在一開始之協議中，便談妥由陸方先核發大通證及簽注，臺灣再核發入出境許可證，因此審批許可之流程上，是具有差異性與變異性，而觀光政策所推行陸方先發證之措施，始係源頭安全管理之作為，亦為一般國際上認知之國際人流管理機制。假若，先暫不考量陸方蓄意安排人士來台進行諜報之可能性，若由陸方先行審批大通證及簽注，至少，尚能初步審核來台大陸地區人民之背景之虛實，所附財力、專業等證明文件之實偽，且大陸官方較瞭解大陸地區人民之生活民情，亦較容易查出不合乎常理之申請案件，杜絕不法之大陸地區人民申請來台。 反之，若由臺灣先行審發入出境許可證，僅能就大陸地區人民所附文件進行書面審查，對於所附文書之真偽，亦僅能靠兩岸公證、驗證制度把關，但兩岸公證、驗證之內容有簽署協議規定，並非所有文書均可經由公證、驗證制度處理，亦會造成前文所提司法檢察官所擔憂之處，審查內容偏向程式(形式上之程式)審查，而非實質內容真實性之審查，其審查效用並不大，存有頗大之風險性與不確定性；尤其對於初次來台，在台完全無任何紀錄之對象而言，僅要申請資格符合，幾乎全數發證，如此，兩岸人民關係條例第10條所定之入境許可制，在實質上反而成為入境報備、事後追懲制，對於安全管理是否得當，係相當值得討論。

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二、實務面

　　「消極性之安全管理作為」固然有其風險性，但至少仍由兩岸雙方之入出境管理部門審核合法之證件，亦能達到一定程度之管理效用，但是，事實上，臺灣媒體屢屢報導大陸地區人民透過各類交流事由來台後，從事與許可目的不符之活動，而追究其原因，大部分均是因為源頭管理之作為不足所致，以下列出近年來一部分之媒體案件：
　　（一）2013年5月13日自由時報頭版：來台健檢醫美，中國假僧民詐財。
　　（二）2013年5月20日自由時報B4版：大陸金光黨，假元寶騙法師305萬。
　　（三）2013年5月31日自由時報A29版：中國祈福黨落網，反嗆臺灣人亦騙錢。
　　（四）2013年7月19日聯合報A2版：陸客來台健檢醫美，滯留行方不明人數最多。
　　（五）2013年9月18日中時電子報：人肉鑑價師，給大陸應召女標行情。
　　（六）2014年5月30日TVBS電子報：假自由行真賣淫，陸女3天就被逮。
　　（七）2014年12月5日民視電子報：陸客偷廟宇金牌 贓物藏海邊石縫。
　　（八）2015年3月14日民視電子報：假觀光（陸客自由行）真賣淫 應召站通訊軟體攬客。
　　（九）2015年4月1日中時電子報：大陸４賊流竄龍山寺，專扒日本客。
　　（十）2015年4月19日聯合報A5版：假邀請，真觀光，兩岸人頭社團，年賺佣金千萬。
　　近年來媒體報導大陸地區人民來台之違法案件，多以觀光、專業商務、醫美健檢等事由申請來臺，而絕大部分違法之大陸地區人民，均係預謀犯案，鮮有臨時起意而犯案者，亦就是這些違法之大陸地區人民在還沒來台之前，就已經打算來台後將進行犯罪之行為，然而，因缺乏源頭管理之機制，致使已有犯罪動機之大陸地區人民仍然可以順利申請來台，根據媒體報導內容分析，渠等申請來台之常見違法方式如下：
　　（一）使用偽變造之證明文件：如身分證明、在職證明、存款證明。
　　（二）利用臺灣空頭公司或邀請單位申辦來台。
　　（三）兩岸人蛇集團先出錢，讓大陸女子以合法程序申辦來台觀光或健檢醫美，再控制其行動，從事賣淫行為。
　　另外，近兩年以健檢醫美事由來台賣淫之大陸女子有增加之趨勢，經研究發現，大陸境管機關並未就大陸地區人民來台健檢醫美一事，與臺灣主管機關達成共識，故，陸方並不會審批大陸地區人民以健檢醫美事由來台之簽注，等於從源頭處，即無任何審核身分之管理作為；又健檢醫美並未如陸客自由行有居住城市之限制，故若設籍在未開放個人旅遊之城市，或係生活水準較低之對象，即可透過健檢醫美之管道申請來台，至於財力證明之部分，因為不需經過大陸境管機關之審查，故多用偽造之財力證明資格文件申請來台。再者，因為大陸境管機關不肯審發人民來台健檢醫美之簽注，故，經我方許可來台健檢醫美之對象，即不能持大陸居民往來臺灣通行證從大陸地區直航來台，而是持用大陸護照，紛紛從香港入境來台，如此，又缺少在源頭端之出境查驗管理作為，亦形成安全管理上之大漏洞；以上之種種因素，其重點均脫離不了「源頭安全管理」。

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陸、結論與建議

　　「安全」係一個很簡單易懂之概念，但知易行難，尤其要將安全擴展到國家之層次，更需面面俱到。國境人流之安全管理，已係國家安全之層級，稍有不慎，很容易引發國安危機，甚至影響到國際關係。我國國民於2012年11月獲得美國同意免簽入境美國，在全球近200個國家中，僅有30幾個國家獲得美國同意免簽入境美國，而我國又是唯一未有邦交國之國家，如此之高規格待遇，難道係為用美牛換來之代價[42]？相信對國境安全稍有研究之人均會同意，以美國如此重視安全之國家，絕不可能犧牲國家安全，以換取商業利益，更何況以我國之貿易需求，又能提供美國多少之經濟利益？能獲得美國同意免簽之主要原因，除我國在人口販運防制之表現優異之外，在國境人流管理之成效亦是主因之一，包括採用自動通關系統（e-Gate）、航前旅客資訊系統（APIS）等，這些均係安全管理措施上之資訊系統，亦呈現出我國對於國境線上安全管理之決心。

一、大陸地區人民申請來台，應由陸方先行審發通行證，我方再審發許可證，以符源頭安全管理之要旨

　　然而，就如前文所述，在兩岸如此開放之狀況之下，我方對於大陸地區人民來台之管理機制仍嫌不足，至2014年3月止，仍有2317人在臺行方不明，部分民意代表更直接指出，這些行方不明之大陸人士將會造成國家危安[43]，國安局亦承認有如此多大陸人民停留在台，的確有相當之安全顧慮[44]，可見大陸人民來台之管理作為，確實有其重要性，而其重點即在於缺乏源頭安全管理。就本文之研究之結果而言，在兩岸政策持續開放之狀況下，兩岸入出境管理之作為，亦應愈來愈有制度化，首重即在改革兩岸人民往來之發證機制，在前文章節內容，本文已從源頭管理角度，探討發證機制之利弊情形，因此，在未於大陸地區設置辦事處，並派員審核許可證之前，最佳之方法，仍是應持續與大陸方面進行積極與良性之溝通，比照陸客來台觀光模式，不分大陸地區人民來台之事由，均應該由大陸方面先行審批大通證及簽注。


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二、簽署兩岸境管協議

　　雖然在與陸方之信任基礎不足之前提下，如此之源頭安全管理方式並非完美，但至少可減少許多來台動機不單純之大陸地區人民來台機率，對國境安全管理上有實質之功效。而且，陸客觀光之發證程式已有前例，可見陸方對於如此之發證程式並非不能接受，僅要循例持續溝通，或採個點突破，欲令陸方接受，並非不可能之事，當然最僅化之方法，是兩岸境管機關可以透過溝通協商方式，簽署境管協議（或備忘錄），將法令規定明文化，甚至內國法化，誠如本文一再強調，兩岸交流已經發展到相當之規模，兩岸在國境管理作為不應該仍是各自為政，應朝向以相互攜手合作、建立共識、相互支援及共創安全為理想目標，如同兩岸共同打擊犯罪之意旨一般，均係為兩岸人民安全所努力。故就境管合作部分，理應簽署協議，制訂兩岸合作之範圍，詳細規範兩岸人民入出境之管理作為，令兩岸人民有所遵循，減少境管問題發生，令人民確實體會到兩岸合作之成果。透過大陸先審發大通證及簽注，進行實質審核後，再由臺灣來審發入出境許可證，始能達到源頭管理之效果。

三、建立兩岸境管資訊交流平台

　　即使兩岸境管協議之門檻可能較高，但是，建立兩岸資訊交流之平臺，卻是須要積極推動之作為，一來可作為兩岸互設辦事處之資訊安全管理之平臺，再者，就兩岸國境人流管理之資訊平臺而論，假若兩岸能共同建構一套跨境之國境人流管理資訊系統，則能大幅度地提升兩岸國境人流管理之實際成效，並強化兩岸政府間之交流與合作，促進兩岸之合作，可謂互蒙其利，可創造雙贏之局面。
　　跨境人流管理資訊係相當具有高度之即時性，兩岸在人流管理之作為上有何改變，均應該透過資訊交流平臺令對方有所因應，若資訊來不及傳遞，所影響之處，即是兩岸人民入出境之權益，亦會打擊到兩岸入出境管理機關人員之工作士氣，因此建議可仿照上述歐盟SIS II之模式，建立資訊交流平臺，令兩岸政府認為可相互公開之境管資訊，可互通有無，掌握彼此最新動態，除達到安全管理之效果，亦可減少人民無法入出境之困境發生，加速通關之速度，與提升安全性。


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四、兩岸互設辦事機構，於境外審發大陸地區人民來台之許可證

　　大陸前海協會會長陳雲林先生，在民國102年1月時，即提出欲在1年內，爭取互設兩會辦事處之議題，其設立之宗旨則在於服務民眾[45]。在陸方拋出此一議題之後，兩岸官方對於互設辦事處之作業亦隨即展開。至102年4月11日，行政院根據兩岸人民關係條例第6條規定，通過「大陸地區處理兩岸人民往來事務機關在臺灣地區設立分支機構條例」，為兩岸互設辦事處奠定之法源依據，陸委員副主委張顯耀先生亦表示，兩岸兩會互設分支機構仍積極爭取辦證功能，雙方已同意即日起展開業務溝通，但何時完成協商，我方並沒有時間表[46]，此亦正式推翻陳雲林先生先前所提，年內完成之主張；至102年5月，陸委會副主委吳美紅女士（時為陸委會主任秘書兼發言人）亦在媒體上公開表示[47]，兩岸兩會已就互設辦事處主要業務功能交換意見清單，提供經貿、旅遊、文化、教育、社會等各項協助與服務，至於在辦理旅行證件服務方面，雙方將會深入討論，另人道探視之問題，涉及雙方內部法律問題，仍有歧視，尚需溝通。
　　從海、陸雙方在媒體上之發言內容觀察，兩岸對於互設辦事機構確實有其推動之共識，但是對於辦事機構之性質、功能及立場，仍存有許有需要溝通之問題點，尤其在本文主要探討之發證功能上，似乎沒有共識，因為大陸地區核發臺灣之入出境許可證，若解讀為簽證之性質，則屬於國家主權之行使，大陸方面，是不可能同意之，雙方欲化解雙方之歧見，恐非短期內可以達成之目標。因此，原先海、陸兩會已經同意將互設辦事處之議題，正式列入兩會之協商議程，外界推估，應會在兩岸兩會第十次高層會談展開談判，但第十次高層會談，業已在2014年2月28日落幕，雙方簽署「海峽兩岸地震監測合作協議」及「海峽兩岸氣象合作協議」，然而從陸委會對外之新聞稿來看，對於互設辦事處之議題隻字未提，似乎是陷入膠著狀態。兩岸關係是如此，臺灣內部對於兩岸互設辦事處之阻礙亦不小，102年6月立法院臨時會內政、司法及法制委員會聯席會遭在野黨杯葛，無法審查「大陸地區處理兩岸人民往來事務機關在臺灣地區設立分支機構條例」，陸委會還為此發表新聞稿，表示遺憾，雖然國內民眾有7成以上贊成兩岸互設辦事處，另有8成民眾認為互設辦事處應具有發證之功能[48]，但兩岸互設辦事處之進展，似呈現膠著不進之狀態。
　　兩岸互設辦事處在內、外交攻下，顯得困難重重，行政機關之間彼此之團結與良性溝通，更顯重要。而在大陸地區設置辦事處具備發證之功能，絕對有其必要性，因為惟有在大陸地區設置辦事處進行入境前之身分實質審查，始能達到管理實效，否則，在臺灣之移民行政機關，僅憑書面資料審查批准遠在大陸地區之申請人，在安全顧慮上，確實是令人擔憂之問題[49]。
　　雖然目前兩岸互設辦事機構之推動工作仍未見曙光，但其仍是正確之方向，如欲於國境人流管理之作為上實施源頭安全管理，達到維護國家安全之要求，則駐陸設立辦事機構審發來台許可證，係必要且必須之功能，甚至對於結婚來台申請來台之大陸地區人民，均應比較駐外館處之作法，在駐陸辦事機構先進行面談，或許要獲得陸方之同意並不容易，但僅能朝此方向逐步推進，不宜輕言放棄。
　　玆以我方審發許可證功能為例，主要係要確認申請人之身分背景，及入台後是否會有危害國家及社會安定之虞，至於陸方介意之審發許可證動作，我方可行之因應措施，可作以下之重點考量：1、是否須在駐陸辦事機構，由我方移民官直接審發？2、或是由駐陸視窗之我方移民官，僅負責核對申請人資料及初審工作，再將申請案件以保密電郵、保密傳真或外交郵袋方式，寄回或傳送臺灣，由移民署審發許可證。我方可採取陸方亦能接受之模式，如此，我方亦達到源頭安全管理之效果，陸方亦不用擔心主權之問題…。諸如此類作為，均可廣泛討論作為政策參考，我方實不宜輕言放棄落實源頭安全管理之機會與途徑。
　　另外，大陸配偶申請來台需在駐陸機構面談功能，陸方在意之處，仍係主權之行使問題，而我方在意之部分，則係人流之安全問題，故，若將「面談」之用詞，轉換為「兩岸婚姻輔導」或其他較為中性之用詞，如此之感受，會減少很大之衝突，美其名，為令大陸地區人民瞭解臺灣之民情，及臺灣配偶之生活狀況，避免被臺灣配偶欺騙赴台，故先由駐陸辦事機構進行婚姻輔導或其他來台事由之會談，但實際上，即是面談之效用，能達到防制假結婚，或來台從事與申請目的不合之活動案件之發生，且能避開兩岸關係之敏感神經，諸如此類之替代方案，亦均可討論，作為政策參考。故，兩岸互設辦事機構增加審發入出境許可證及面談功能，並非完全行不通之管道，事在人為，宜瞭解兩岸深層之關係，避開地雷區，並以兩岸共同之利益為考量進行談判，始能得到雙贏之氛園。
　　兩岸關係存在不確定性之政治因素，欲平穩且安全之發展，確實係一門相當大之學問與課題，期望透過本文之研究成果，達到拋磚引玉之效果，令國境人流管理中之源頭安全管理之議題，能逐漸浮現，令兩岸互設辦事機構審發入台證，及進行面談之功能，可受到相當程度之高度重視，逐步形成政府政策之參考指標，有助於兩岸常態化之交流。


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參考文獻

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※柯雨瑞，中央警察大學犯罪防治研究所法學博士，曾任內政部警政署保安警察第三總隊第二大隊(基隆)分隊長、警務員，中央警察大學助教、講師、副教授，現為中央警察大學國境警察學系專任教授。

※※蔡政杰，中央警察大學外事警察研究所(國境組)碩士，中國文化大學政治系博士生。曾任內政部警政署保安警察第三總隊隊員、偵查員，臺北縣政府警察局新店分局警員，臺北市政府警察局文山第二分局警員，內政部入出國及移民署助理員、科員、專員，現為內政部移民署視察。

[1] 資料來源：內政部移民署官方網站，公務統計數據。網址：http://www.immigration.gov.tw/ct.asp? xItem=1291286&ctNode=29699&mp=1；瀏覽日期：2015/4/20。

[2] 「風險極小化、機會極大化」之重要特色如下：1、它涉及風險管理工作；2、它與「兩岸和解制度化、增加臺灣對國際社會之貢獻以及結合國防與外交」之政策產生連動；3、它是屬於「壯大臺灣、連結亞太、佈局全球」之一種方式。

[3] 請進一步參閱：中華民國總統府(2013)，
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[4] 根據謝立功教授之研究，兩岸關係雖趨緩，但中國大陸仍是持續對我進行情工滲透，從民國97年5月20日迄100年9月止，我國國安團隊已偵破國人遭中共吸收從事間諜案，共計約10件，中國大陸對臺灣蒐情範圍擴大，我國仍需慎防中共情工人員來臺之後，與國人進行勾聯布建，並蒐集相關之國家安全情報。以上，請參閱：謝立功(2011)，大陸地區人民來臺現況及因應作為，展望與探索第9卷第9期，頁29-35。

[5] 資源來源：內政部移民署官方網站業務統計數據，網址：http://www.immigration.gov.tw/ct.asp? xItem=1291286&ctNode=29699&mp=1，瀏覽日期：2015/4/30。

[6] 國土安全研究係相當專業之領域，此處僅為概念引述，詳細國土安全之理論，可進一步參閱：汪毓瑋(2013)，國土安全(上)，臺北：元照，頁1-75。陳明傳、駱平沂(2010)，國土安全之理論與實務，桃園：中央警察大學，頁56-201。陳明傳、駱平沂(2010)，國土安全導論，臺北市：五南圖書公司，頁21-165。

[7] 汪毓瑋(2013)，同上註，頁17。

[8] 安全之定義，可參閱楊翹楚(2012)，移民政策與法規，臺北：元照，頁273-276。

[9] 王曉明(2006)，安全管理理論架構之探討，發表於中央警察大學、政治大學公共行政學系合辦之「風險管理與安全管理」學術研討會，頁16。

[10] 此部分有關安全管理之定義，係改寫來自於：安全管理網(2010)，安全管理之定義，上網瀏覽時間：2013年8月12日，http://www.safehoo.com/Manage/Theory/201003/40388.shtml

[11] 維基百科(2013)，2013年臺灣毒澱粉事件，瀏覽日期：2013年7月4日，網址:http://zh.wikipedia.org/wiki/2013%E5%B9%B4%E5%8F%B0%E7%81%A3%E6%AF%92%E6%BE%B1%E7%B2%89%E4%BA%8B%E4%BB%B6#.E6.BA.90.E9.A0.AD.E7.AE.A1.E7.90.86。

[12] 黃宇潔，毒茶連環爆逾7成國人每週仍喝飲1杯以上，TVBS電子新聞網，2015/5/13。網址：https://tw.news.yahoo.com/%E6%AF%92%E8%8C%B6%E9%80%A3%E7%92%B0%E7%88%86-%E9%80%BE7%E6%88%90%E5%9C%8B%E4%BA%BA%E6%AF%8F%E9%80%B1%E4%BB%8D%E5%96%9D%E9%A3%B21%E6%9D%AF%E4%BB%A5%E4%B8%8A-133400892.html。

[13] 梅可望博士提出處理警察業務之五大基本原則為：1.事前預防重於事後處置；2.主動重於被動；3.經常重於臨時；4.最先五分鐘重於最後五分鐘；5.運用民眾力量與運用警察力量並重。參考梅可望等人合著(2008)，警察學，桃園：中央警察大學，頁67-69。

[14] 有關入出國（境）管理制度及其流程之機制，王寬弘教授認為：係指針對入出一國國境之人、物（包含貨物及交通工具）所施行措施之總稱。就人之管理部份，約略可涵括入出國前之申請許可，入出國當時之國境管理，入國後之居停留管理，以及必要時出國之強制。以上，請參閱：王寬弘(2011)，大陸地區人民進入臺灣相關入出境法令問題淺探，發表於2011年『人口移動與執法』學術研討會。

[15] 參閱蔡政杰(2012)，開放大陸地區人民來臺觀光對我國國境管理衝擊與影響之研究，中央警察大學外事警察研究所(國境組)碩士論文。

[16] 參閱謝銘元(2012)，中共發展史，中國大陸研究第3版，新北市：新文京。

[17] 1995年6月美國柯林頓總統同意當時我國之李登輝總統赴美訪問，並參加康奈爾大學之畢業典禮，引起大陸方面不滿，於1995年7月和1996年3月，進行兩次大規模飛彈實彈發射演習，亦令第二次之"辜汪會談"因此延期。

[18] 1999年7月9日，當時我國之李登輝總統接受德國媒體訪問，提出「兩國論」之主張，使大陸方面認為臺灣領導階層已有獨立之計畫，便在臺灣海峽進行大規模軍事演習，兩岸情勢已經緊張情勢幾乎升到最高點。

[19] 主要起因在於2002年11月，當時我國之陳水扁總統提出「一邊一國論」，造成大陸方面之學者開始針對臺灣問題進行研究，並提出「統一法」之概念，將臺灣視為中華人民共和國之一省，全國人大常委會於2004年宣佈審議「反國家分裂法」，於2005年3月14日頒布，將分裂國家之行為，適用《刑法》之「分裂國家罪」或「煽動分裂國家罪」。

[20] 參閱邵宗海(2012)，兩岸關係史，兩岸關係研究第2版，新北市：新文京。

[21] 日本防衛省(2013)，防衛白書，上網瀏覽時間：2013/08/26，http://www.mod.go.jp/j/publication/ wp/wp2013/pc/2013/index.html。

[22] 日本防衛省(2013)，防衛白書，上網瀏覽時間：2013/08/26，http://www.mod.go.jp/j/publication/ wp/wp2013/pc/2013/index.html。

[23] 林郁方(2012)，新增軍事投資偏低，中央通訊社，2012年9月1日。

[24] 林郁方(2012)，新增軍事投資偏低，中央通訊社，2012年9月1日。

[25] 日本防衛省(2013)，防衛白書，上網瀏覽時間：2013/08/26，http://www.mod.go.jp/j/publication/ wp/wp2013/pc/2013/index.html。

[26] 日本防衛省(2013)，防衛白書，上網瀏覽時間：2013/08/26，http://www.mod.go.jp/j/publication/ wp/wp2013/pc/2013/index.html。

[27] 日本防衛省(2013)，防衛白書，上網瀏覽時間：2013/08/26，http://www.mod.go.jp/j/publication/ wp/wp2013/pc/2013/index.html。

[28] 日本防衛省(2013)，防衛白書，上網瀏覽時間：2013/08/26，http://www.mod.go.jp/j/publication/ wp/wp2013/pc/2013/index.html。

[29] 日本防衛省(2013)，防衛白書，上網瀏覽時間：2013/08/26，http://www.mod.go.jp/j/publication/ wp/wp2013/pc/2013/index.html。林郁方(2012)，新增軍事投資偏低，中央通訊社，2012年9月1日。

[30] 而早期來台之大陸地區人民是相當沒有地位，男性大陸地區人民常被稱為「阿六仔」（閩南語發音），大多被認為是來臺灣非法打工賺錢；女性大陸地區人民，年紀稍長者，會被稱為「大陸婆仔」（閩南語發音），大多被誤認為係來台騙取老榮民之退休金；年紀較輕之女性大陸地區人民會，被稱為「大陸妹」，稍有姿色者，即會被誤認為係來台從事性交易。

[31] 政治大學選舉研究中心(2012)，「民眾對當前兩岸關係之看法」民意調查，行政院大陸委員會委託研究案，國立政治大學選舉研究中心執行。信賴度為95%，抽樣誤差在±2.99%。

[32] 筆者自行查閱各項法規沿革，及筆者本身曾參與部分法規修正之經驗，自行彙整製表。大陸地區人民來台辦法相當繁雜，本表僅就筆者個人於移民署服務所見，以目前大陸地區人民來台之主要法規臚列整理，並未將大陸地區人民來台之依據辦法全數臚列。

[33] 有關於大陸地區人民進入臺灣之入出國法源：在憲法位階為憲法增修條文第十一條；在法律位階為臺灣地區與大陸地區人民關係條例；在行政命令位階為依據。司法院釋字第497號解釋指出，中華民國八十一年七月三十一日公佈之臺灣地區與大陸地區人民關係條例係依據八十年五月一日公佈之憲法增修條文第十條（現行增修條文改列為第十一條）「自由地區與大陸地區間人民權利義務關係及其他事務之處理，得以法律為特別之規定」所制定，為國家統一前規範臺灣地區與大陸地區間人民權利義務之特別立法。內政部依該條例第十條及第十七條之授權分別訂定「大陸地區人民進入臺灣地區許可辦法」及「大陸地區人民在臺灣地區定居或居留許可辦法」，明文規定大陸地區人民進入臺灣地區之資格要件、許可程式及停留期限，係在確保臺灣地區安全與民眾福祉，符合該條例之立法意旨，尚未逾越母法之授權範圍，為維持社會秩序或增進公共利益所必要，與上揭憲法增修條文無違，於憲法第二十三條之規定亦無牴觸。以上，請參閱：王寬弘(2011)，大陸地區人民進入臺灣相關入出境法令問題淺探，發表於2011年『人口移動與執法』學術研討會。

[34] 資源來源：內政部移民署官方網站業務統計數據，網址：http://www.immigration.gov.tw/ct.asp? xItem=1291286&ctNode=29699&mp=1，瀏覽日期：2015/4/30。

[35] 資源來源：內政部移民署官方網站業務統計數據，網址：http://www.immigration.gov.tw/ct.asp? xItem=1291286&ctNode=29699&mp=1，瀏覽日期：2015/4/30。

[36] 資源來源：內政部移民署官方網站業務統計數據，網址：http://www.immigration.gov.tw/ct.asp? xItem=1291286&ctNode=29699&mp=1，瀏覽日期：2015/4/30。

[37] 將於之後實務分析章節深入討論相關違規情形。

[38] 申請資格需年滿20歲，且具一定之財力證明檔；參閱大陸地區人民進入臺灣地區許可辦法第48條規定。

[39] 參閱大陸地區人民進入臺灣地區許可辦法第49條規定。

[40] 大陸地區人民要從大陸地區出境來臺，必須持用大陸居民往來臺灣通行證，不能使用大陸護照，且仍要依來台之事由向大陸出入境管理部門申請簽注，每一事由簽注代碼均不同，如來台定居之簽注事由代碼為『D』，來台團體旅遊之簽注事由代碼為『L』，來台個人旅遊之簽注事由代碼為『G』…等，出境時，由大陸出入境部門人員查驗通行證及簽注後，始能出境來台。

[41] 本處所稱實質審核，是指除了就文件本身真偽予以辨識外，尚可就文件之出處追查求證。如銀行開立之存款證明，可以大陸官方之身分，直接聯繫開立證明之銀行或指定之機構，查明其是否曾開立該單號之存款證明。若相同檔直接在臺灣審核，恐怕只能就檔本身真偽審查，無法進行實質審核。

[42] 民視新聞(2012)，美簽換美牛? 歐巴馬:台列免簽，上網瀏覽日期：2013年7月29日，網址：http://tw.news.yahoo.com/%e7%be%8e%e7%b0%bd%e6%8f%9b%e7%be%8e%e7%89%9b-%e6%ad%90%e5%b7%b4%e9%a6%ac-%e5%8f%b0%e5%88%97%e5%85%8d%e7%b0%bd-060117904.html。

[43] 台聯黨於2014年3月14日上午舉行記者會，指出馬政府上任以來，中國人士在台逾期居留人數不斷增加，至今仍有2317位中國人士在台行蹤不明，國安陷入危機。參閱：蘋果日報(2014)，2317位中國人行蹤不明，台聯：國安危機，上網瀏覽時間：2014年3月14日，網址：http://www.appledaily.com.tw/realtimenews/article/new/20140314/360040/。

[44] 國安局第三處組長黃永睿會中表示，這些人潛存在台，有相當安全顧慮，國安局非常重視，已統合相關情資單位，成立不同專案機制。參閱：中央通訊社(2014)，陸人在台行方不明，國安局查處，上網瀏覽時間：2014年3月14日，網址：http://www.cna.com.tw/news/aipl/ 201403140164-1.aspx。

[45] 林克倫(2013)，陳雲林提時間表：「爭取年內互設兩會辦事處」，聯合報A4版，2013年1月13日。

[46] 李明賢、陳柏廷(2013)，海協駐台機構可享外交特權，中國時報A17版，2013年4月12日。

[47] 藍孝誠(2013)，兩會互設辦事處 文本獲共識，中國時報A17版，2013年5月17日。

[48] 行政院大陸委員會102年6月18日編字第039號新聞稿聲明內容。

[49] 近來，曾有臺北地檢署某檢察官因偵辦醫美健檢來台詐財之大陸地區人民案件，來電詢問筆者申請案件之流程及審核之規定，該檢察官瞭解申請流程之後，對於政府機關僅單純審查書面資料，而未查證其資料之真實性，即可同意令大陸地區人民入境之行政作為，感到非常不可思議與驚訝，甚至表示，如此之審核過程，當然會造成有如此多大陸地區人民可自由自在在台行乞、詐財甚至街頭賣藝之情形發生。從司法檢察官偵辦案件之角度來看，如此思維邏輯的確有其道理存在。

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