《我國商港安全檢查之理論與實務研究》

【目次】

摘要

壹、前言

貳、商港安全檢查之法理分析

一、商港安全檢查之法律依據

二、商港安全檢查之法律性質

三、警察執行商港安全檢查之主要方式

參、我國港口安全檢查工作實況與問題發現-----以基隆、花蓮、台中港務警察所為例

甲、基隆港務警察所商港安全檢查工作現況與問題發現

一、基隆港務警察所商港安全檢查工作現況之研究

二、基隆港務警察所商港安全檢查問題發現之研究

乙、花蓮港務警察所商港安全檢查工作現況及問題發現之研究

一、花蓮港務警察所商港(商船)安全檢查工作現況之研究[33]

二、花蓮港務警察所商港安全檢查問題發現之研究

丙、台中港務警察所商港安全檢查工作現況及問題發現之研究

一、台中港務警察所商港(商船)安全檢查工作現況之研究[37]

二、台中港務警察所商港安全檢查問題發現之研究

肆、結論與建議

一、國家安全法第四條「安全檢查」係為「任務條款」或「職權條款」

二、強化國境警察所擁有的職權方面

三、在商港安檢績效方面

四、在船舶評鑑與外國籍船員犯罪資料之取得與更新方面[41]

五、攝影機、電子監視系統輔助商港安檢工作方面

六、商船偷渡犯之處理方面

七、港口聯合檢查協調中心的功能方面

參考書目：

＊ 王寬弘，本校警政研究所碩士，曾任巡官、所長、組員，現任本校國境警察學系教官；簡建章，本校警政研究所碩士，曾任刑事組長、科員，現任本校國境警察學系教官；柯雨瑞，本校警政研究所碩士，曾任分隊長、警務員，現任本校國境警察學系助教。

[1] 有關國家安全法之立法法源，於其過程中曾有爭議，以內政部官員為主之國家安全法專案小組認為，憲法第二十三條為國家安全法憲法法源。但有部分學者不以為然，認為憲法第二十三條不能做為國家安全法憲法法源；因為依憲法第二十三條之規定，立法者欲限制人民之自由權利只有在下列四種情況下方得為之，即：為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序、增進公共利益。如果為國家安全之維護而限制人民之自由權利，在憲法第二十三條似難找到其適當的依據。復有認為，憲法已就國家之安全之維護權保留給所謂國家緊急權；另在常態法制下，如有危害國家安全之行為發生，如內亂罪或外患罪亦有刑法之制裁。易言之，以現行法制，確實執法，即可維持國家安全與社會安定，自無必要在刑法之外另定特別法。此爭議最後在立法者考量國家安全法有防止劫機、劫船、反制中共偷襲與經濟統戰的特別功能，係現有刑法所欠缺者，故有特別規定之必要。洪文玲，漁港安全檢查之研究，中央警官學校國境警察學系學術研討會，民國82年3月25日。

[2] 李建聰，警察機場港口安全檢查之研究，民國84年4月修訂版，第128頁。另國家安全法施行細則第二十條第一項第三款另對進口之貨櫃得於目的地實施落地檢查，現行警察機關由保三總隊辦理，非屬港警所之權責，不在此行考察之範圍，故本文未予納入，併此敘明。

[3] 李建聰，前揭書，第131頁。

[4] 李震山，論警察干預權─以警察依國家安全法執行安全檢察任務為例，警學叢刊第23卷第4期，民國82年6月，第7頁。

[5] 學者李震山認為，究其實，此三種用語之概念常是互為表裡，不易強行分割，若能將上述三種名稱中之行政調查列為上位概念，而將行政檢查及資料蒐集列屬其方法或手段，整體或可成為行政作用法上的一種制度。因此李氏以為行政調查，可稱為是行政機關為達到特定行政目的，因調查資料或證據之必要，依法所採取之蒐集資料或檢查措施之謂，李震山，中央警察大學學報第31期，第13至14頁。另依法治斌教授主持所撰「行政檢查之研究」一書中，論及行政檢查之意義：「行政機關為實現行政法規內容，督促人民遵守法令，並確保行政機關合法適當行使各項職權，必須向特定行政客體進行查察蒐集資料活動。此種活動，行政法學上有稱之為「資訊取得﹝Acquisition of Information﹞」，或所謂「行政調查﹝Administrative Investigation﹞」或「行政檢查﹝Administrative Inspection﹞」，乃行政機關為達成特定之行政目的，對於特定行政客體所為之查察蒐集資料活動。是行政法中不可或缺之行政輔助手段。」，行政院研考會編印，85年6月，第14頁。

[6] 神長勳，「行政調查」收於雄川一郎等編，現代行政法大系，二卷，昭和五十九年，頁326以下。引自法治斌，前揭書，第20頁。

[7] 法治斌，前揭書，第21頁。

[8] 李震山，論警察干預權─以警察依國家安全法執行安全檢察任務為例，警學叢刊第23卷第4期，民國82年6月，第8頁。

[9] 有關警察機關執行國家安全法上安全檢查所採行之重要干預權，可參考以下四文：李震山，前揭文，第8至13頁。李震山，警察盤查權之研究，西德警察保護個人資料之立法趨勢，收錄於Scholler/李震山合著，警察法案例評釋一書，77年7月版，第90至110，137至155頁。李震山，論行政程序之民主法治化，中央警察大學學報第三一期，第13至24頁。

[10] 李震山，警察任務法論，增訂二版，（高雄，登文書局，民國81年4月），第23至24頁。

[11] 蔡庭榕，前揭書，第42頁。

[12] 李震山，前揭書，第2頁。

[13] 有關「職權」一語，李震山氏將「任務」與「職權」區分，故有「任務法」與「職權法」之分。然有學者將「職權」一語解釋為「職掌」、「主管事項」、「掌理事項」、「辦理某某事件」或「任務」(管歐，中國行政法總論，著者發行，68年4月修訂版，第135頁)，故梁添盛氏則另稱為「權限」；至於警察任務之規定，可否作為警察權限發動之依據？梁氏分析日本學說上及實務上各種不同之見解，而認為以限於剝奪或限制人民自由及權利之事項，始須有法律或自治規章授權之見解，較為允當。而警察權限中，有強制手段與任意手段兩種之分，其中，除非有特別之法律規定，否則不得行使強制手段；至於任意手段，則縱然無特別之法律規定，亦得為之。以上，參閱梁添盛，警察官權限法序說，收錄於氏著警察法專題研究(一)，1997，2月，20日初版六刷，第15至38頁。

[14] 其外事組、刑事組係為業務單位，基隆港警所簡報資料，民國86年8月13日；業務單位區分為行政、刑事、經濟、後勤、外事等五組，及督察室、人事室、保防室、會計室、勤務指揮中心，合計十個業務單位，編制員額為699員，預算員額670員，現有員額647員，缺額23員。

[15] 公務單位預算係指省政府自籌的經費及中央補助的經費；其中省自籌的經費約4億4056萬元，中央補助約1億1544萬元，其項目分別為人事費及業務費；由基隆港務局所編列的預算項目分別為經常門業務費(約8千301萬)及資本門財產設備費(2千261萬)，參照基隆港警所簡報，民國八十六年8月13日。由上亦可得知，基隆港警所之年度預算，約有16％係由基隆港務局所編列的，其他的84％預算，則分別由省及中央支給。由預算的編列，可看出基隆港警所與基隆港務局兩者的關係亦非常密切。

[16] 台灣省基隆港務警察所工作簡報，民國八十六年八月十三日；中央警察大學國境警察學系前主任李震山率蔡庭榕副教授、簡建章教官、及筆者等二人，於民國86年8月13日下午參觀、考察台灣省基隆港警所，並與該所所長、副所長、督察長、秘書、安檢隊長、外事組長及相關警察員警舉行座談，本部份，即為當時商港安檢工作座談時，該所工作簡報之書面資料。

[17] 李建聰，前揭書，頁234。另亦有將港口安全檢查之目的定義為「對進出港之船舶或其他運輸工具及其載運之人員、物品實施安檢，防止走私、偷渡、劫船、破壞等情事」請參閱台灣省高雄港務警察所工作簡報，民國八十一年八月十八日之書面資料，轉引自蔡庭榕氏，機場港口安全檢查工作之研究，警學叢刊23卷3期，民國八十二年三月。

[18] 基隆港警所工作簡報，民國86年8月。另在民國84年5月24日由基隆港警所召開之「八十四年航運暨相關事業座談會」中，主持人(港警所所長)宣佈：「基於服務便民，減輕業者負擔，凡船務代理完成進出港排班後，安檢人員自行到船舶泊靠碼頭登輪施檢，完畢後自行返回，各船務代理公司無需安排交通工具及派人陪同，並自6月1日起實施。」之所以會廢除陪檢制度，其原因係為數十年來，一向由陪檢人員租用計程車或交通船接送查驗人員執行檢查任務，復有少數不肖陪檢人員，車資以少報多，增加航商負擔，致航商迭有怨言，影響警察形象；另一原因是檢查人員之收受陋規，即執行船舶檢查工作，收受洋菸之不當饋贈，係幾十年年之積習。少數員警觀念未清，認此為國際禮儀，利用查驗機會，以陪檢人員為媒介管道，收受洋菸酒。惟解嚴後，舊習仍然未完全根除。另一個原因是基於航商之反應，在民國81年4月29日，中華民國輪船商業同業公會以台聯(81)173號函交通部，建請轉請有關單位廢除港口聯合檢查排班及航商拉送檢查人員等規定；由航商之建議中，可得知兩個問題，一個是港口聯合檢查排班問題，另一個問題即是陪檢制度。取消陪檢後之航商反應如何呢？在84年10月19日由中華民國船務代理商業同業公會全國聯合會寫給基隆港警所所長之一封信中可看出，其中提到：「關於進口船舶安檢手續蒙 貴所(此係指基隆港警所)大力改革，不須代理行派員陪同，並自本年8月中旬起採抽查方式辦理，大幅縮減船舶進港靠泊所需時間，同業稱便，咸表欽佩。特著本會代表函陳感謝之意。」信中提到改革安檢手續、取消陪檢制度、安檢採抽檢方式辦理等，獲得船務代理商之好感。以上，參閱基隆港警所著，「安檢革新作為報告」，民國八十五年出版。

[19] 基隆港警所，安檢革新作為報告，民國85年。

[20] 實施船舶評鑑制度後，安檢的成效如何呢？根據前述安檢革新作為報告指出，基隆港警所找出重點檢查之對象，且實施抽查制度，可增加警力對注檢船舶之嚴密檢查，故工作績效明顯提昇，民國84年計查獲走私21件，私貨價值131萬元，安全與便民得以兼顧。於考察當日(86年8月13日)，據港警所警察同仁表示，漁船評鑑較商港評鑑效果好，因為漁船、漁民均為本國籍，商船則有外國籍，船員有外國人，其資料之掌控，無法像本國漁船評鑑分類那樣的正確。

[21]基隆港警所， 安檢革新作為報告，民國85年；另參閱基隆港務警察所抽查入出港船舶實施計畫。

[22] 根據內政部警政署84年7月12日(84)警署檢字第4166號函之規定，商港安全檢查由「普查」改為「抽查」。基隆港警所依據上述公函之規定，擬定「基隆港務警察所抽查入出港船舶實施計畫」，奉臺灣省警務處84年8月9日(84)警檢字第95854號函核定實施，此為商港抽查之由來。

[23] 甲、乙類重點船舶每年檢討一次，由基隆港警所所長(副所長)召集安檢隊、外事組、經濟組、刑事組、保安隊、勤務指揮中心主管研討評鑑之。

[24] 根據「臺灣地區商港安全檢查作業規定」第十二條第一項之規定，執行檢查，每艘船舶以不超過二小時為原則。

[25] 基隆港警所，安檢革新作為報告，民國85年。

[26] 基隆港警所，安檢革新作為報告，民國85年。.從民國81年至83年間，航商曾五次反應，應改進商港船舶安全檢查之規定。詳如下述：

1、81年4月29日，中華民國輪船商業同業公會以台聯(81)字第173號函交通部，建議轉請有關單位廢除港口聯合檢查排班及航商接送檢查人員等規定。

2、81年5月15日中華民國輪船商業同業公會聯合會以台聯(81)字第204號函交通部，建議改善港口檢查作業，縮短檢查時間，以利船舶營業。

3、82年11月23日在「基隆港國際港口82年航商與聯檢工作座談會」中，航商反應改進排班方式，以符合便民要求。

4、83年3月3日，在「基隆港國際港口聯檢作業方式研討會」中，與會代表建議改進檢查方式。

5、83年8月4日交通部轉高雄市國際輪船商業公會、高雄市國際輪船商業公會83高市輪(6)良字第028號函及83高市船代會字第083號函：建議取消安檢規定及改革簡化船舶進出港檢查方式，俾船舶快速進出港。

除了上述原因外，另為配合使台灣成為亞太營運中心，商港安檢亦不得不作革新。根據行政院經濟建設委員會的「發展台灣成為亞太營運中心計畫」，與商港安全檢查具有密切關係者即為「健全港口及附加價值活動之營運環境」，責成交通部、內政部、台灣省政府就「檢化聯檢作業及港區安全手續」方面，修正「國際商港港務管理規則第六條」、「國際港口聯合檢查中心作業程序」、「台灣地區商港安全檢查作業規定」，基於上述原因，遂進行商港安全檢查之革新作業，以上參閱王建中，「亞太營運中心體系下之商港安檢」，民國85年3月26日，中央警察大學國境警察學系學術論文研討會論文，頁1--7。

[27] 然亦有警察同仁認為目前「基隆港口聯合檢查協調中心」之功能未能有效的發揮，主張可考慮聯檢中心存廢之問題，上述意見，得自於筆者一行人於86年8月13日下午參觀考察基隆港警所警察同仁之意見；然筆者認為如能有效的發揮聯檢中心的功能，當可有效發揮其統籌、協調的功能，因各個機關之間，或多或少存有本位主義，若有一個超然的協調單位，各個機關之間，將有協調、溝通的管道，如有發生重大事故，亦可會商解決。

[28] 中央警察大學國境警察學系前主任李震山率蔡庭榕副教授、簡建章教官、及筆者等二人於民國86年8月13日下午由安檢隊隊長黃崑埤陪同下，實際登上「立榮號」貨櫃輪參觀，並由黃隊長介紹施檢要領，商船檢查係由上而下，其救生艇、船頭的錨鏈間、機械室等，均是檢查重點。根據該船大副表示，該船一個月大約停靠16個碼頭，在其印象中，台灣商港安全檢查要求最嚴格，他並表示，立榮號係為貨櫃船，停港有時效性，其公司要求停港時間為1小時。在實際參觀該船後，筆者認為要在1到2個小時內作好商船清艙檢查工作，實非易事，尤其在商船的機艙內，空間非常大、很吵、很熱，執行安全檢查時，相當吃力；若無正確的安檢情報，用土法煉鋼的檢查方式，可說是事倍功半，僅具有嚇阻性、象徵性的效果。

[29] 民國81年9月18日李震山氏等一行人考察台灣省高雄港務警察所會中討論之問題，亦有提到「船籍及船員資料多，無電腦設備，翻閱困難」；會中認為建立全省性安檢資料電腦檔案，以供使用，似為可為之方案；筆者認為，如能建立國與國之間的資料交流，將大大有助於防制犯罪之發生，參閱蔡庭榕氏，機場港口安全檢查工作之研究，警學叢刊23卷3期，民國82年3月，頁15。

[30] 許文義，德國聯邦國境保護法(譯文)，新知譯粹71、72期，中央警察大學印行。

[31] 德國聯邦國境保護法第二十八條第二項所謂之特殊方法，係指常期監視、攝影、錄影、監聽、錄音。

[32] 蔡庭榕氏，機場港口安全檢查工作之研究，警學叢刊23卷3期，民國82年3月，頁14。

[33] 中央警察大學國境警察學系前主任李震山等一行人(含筆者2人)於86年8月15日上午參觀考察台灣省花蓮港務警察所並與該所譚明喜所長、陳祥泰督察長、安檢隊陳永琳隊長及相關之員警舉行座談，此部份資料，係參閱座談當時之花蓮港警所安檢工作簡報，另參閱花蓮港警所編著，「商輪安全檢查作業程序與重點」，民國86年3月1日。

[34] 花蓮港警所安檢隊長兼任「花東地區聯合緝私協調小組」副執行秘書，負責協調港區相關單位，獲有情資相互通報連繫協調，共同打擊犯罪。以上參閱花蓮港警所安檢工作簡報，民國86年8月15日；該聯合緝私協調小組之角色，據參與本次座談會之同仁表示，是在協調海上、陸上有關緝私單位，一同緝私，其辦公室設在海關(主導單位以海關為主)，以海巡部為主要的執行單位，同時，保安警察第七總隊亦是成員之一；花蓮港警所在其中的角色，係協調者的角色；並有警察同仁表示，「花蓮聯合緝私協調小組」的功能似乎是較「花蓮國際港口聯合檢查協調中心」的功能為強。

[35] 筆者一行人於民國86年8月15日上午與花蓮港警所相關警察同仁舉行座談時，據警察同仁表示，目前聯合檢查作業，實際係由花蓮港警所安檢隊部運作，然其功能似較「花東聯合緝私協調小組」的功能為小。根據「國際港口聯合檢查協調中心設置辦法」(交通部於76年9月15日修正發佈)第一條的規定，其設置目的係交通部為便於國際港口海關檢查、證照查驗、檢役、緝私、安全檢查、安全防護、警衛、及商品檢驗等業務之執行與管理，特設立「國際港口聯合檢查協調中心」(簡稱國際港口聯檢協調中心)；前述辦法第二條規定，由有關單位各派代表1人聯合組成，辦理協調聯繫業務，相關單位計有港口檢疫所、證照查驗站、海關、商品檢驗局或所屬單位、港務警察所、港口憲兵隊。由上述其設置之目的及參與機關來分析，本設置辦法當初的立意非常良好。

[36] 花蓮港務警察所編，台灣省花蓮港務警察所安檢工作簡報，民國86年8月15日。

[37] 台中港務警察所編，台中港務警察所商(漁)港安全檢查工作簡報，民國86年8月19日；中央警察大學國境警察學系李震山主任及筆者計六人，於民國八十六年八月二十八日下午參觀台中港務警察所，並與該所警察同仁舉行座談，此為當時座談會中之簡報資料。

[38]李震山，「論警察干預權」，警學叢刊23卷4期，民國82年6月。

[39] 許文義，前揭譯文。

[40]李震山，「論警察干預權」，警學叢刊23卷4期，民國82年6月。

[41] 「將資料傳遞至國外，觸及各該國家對資料保護之問題，與德國法律狀況能相比擬者，僅有少數國家，例如新的奧地利安全警察法，尤其是該法第五十一條至第八十條，但像在義大利、葡萄牙及西班牙，則完全付之闕如。所有警察法皆在各該職權條款中有相當於聯邦個人資料保護法之限制規定，即當資料傳遞至國外，而該國之使用資料有違德國法之目的，或有牴觸當事人值得保護之利益之虞時，可不為傳遞。」參閱Scholler/Schloer合著，李震山譯，德國警察與秩序法原理，中譯二版，高雄市：登文書局，民國84年，頁216；由上可得知，國與國之間的個資料傳遞，尚有需努力之處。

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