《臺灣的新奴隸制度--談人口販運的防制》
文／柯雨瑞（中央警察大學國境警察學系教授）
本文主要的內容，係討論與介紹臺灣的新奴隸制度---談人口販運的防制。人口販運防制的問題，它是一個極為重要的普世化與全球化的人權議題，廣泛地受到全球各國的極高度重視。
一、人口販運的定義
有關於人口販運的定義，它本身並不是很容易令人掌握其核心的定義與真實的意義，它很容易令人誤解其意。根據中華民國人口販運防制法第2條（名詞定義）的規定，人口販運的法律上的意義，乃指：
（一）指意圖使人從事性交易、勞動與報酬顯不相當之工作或摘取他人器官，而以強暴、脅迫、恐嚇、拘禁、監控、藥劑、催眠術、詐術、故意隱瞞重要資訊、不當債務約束、扣留重要文件、利用他人不能、不知或難以求助之處境，或其他違反本人意願之方法，從事招募、買賣、質押、運送、交付、收受、藏匿、隱避、媒介、容留國內外人口，或以前述方法使之從事性交易、勞動與報酬顯不相當之工作或摘取其器官。
（二）指意圖使未滿十八歲之人從事性交易、勞動與報酬顯不相當之工作或 摘取其器官，而招募、買賣、質押、運送、交付、收受、藏匿、隱避、媒介、容留未滿十八歲之人，或使未滿十八歲之人從事性交易、勞動與報酬顯不相當之工作或摘取其器官。
二、台灣所面臨的人口販運問題
目前台灣面臨的人口販運問題，大致上有以下情形：
1.台灣對於人口販運罪犯的起訴率、定罪率與被定罪的刑度均不高，且有偏低的現象。
2.台灣的偵查機關（含法務部各地檢署）未積極地調查與起訴涉嫌在遠洋漁船之上，虐待或販運外籍漁工的台灣籍漁船的船主或台籍幹部。
3.外籍勞工被雇主與仲介剝削的情形，仍相當頻繁與嚴重。
4.人口販運被害人所獲得的保護與援助，仍屬相當不足，無人可取得永久居留簽證。
5.台灣打擊人口販運犯罪的行動計畫與方針，未能符合當今人口販運犯罪的最新趨勢。
6.我國打擊人口販運犯行的中央政府機關內的各個單位，其角色與職權模糊不清，情報未能共享，彼此之間，無法充份地協調各項打擊人口販運的執法作為。
7.執法與司法機關人員對於人口販運被害人的辨識能力，有待強化。
8.我國國民以海外觀光的名義，在國外從事兒童性交易的違法行為，無法受到法律上的制裁。
9.國人對於各式的人口販運的犯行，仍是認識不清、觀念模糊、法制不足。
10.台灣所面臨的「其他」人口販運的問題，如：
(1)外籍的家庭看護工與外籍家庭幫傭，無法適用「勞動基準法」。這是一個非常嚴重的問題，不符合平等原則；未有加班費被迫無給加班；不受最低工時與基本工資的保障；每日或每週工時，未有設限；未受到休息與休假時間的保障；部分的外籍家庭幫傭，尚未受到就業服務法的保障；整體而言，外籍家庭幫傭的法律處境，相當可憐。
(2)仲介公司與雇主向外勞超收各式費用。
(3)行政院勞動部所屬的300餘位「勞動檢查員」，人數偏低，其勞動檢查率亦非常低，此會令雇主可有恃無恐地恣意剝削外勞的勞動力。
(4)外勞無法「自由地」轉換雇主不符合自由經濟巿場原則；外勞的薪資，應回歸到自由市場，由市場決定價格。
(5)外籍勞工直接聘僱聯合服務中心(直聘中心)的機制，由於程序過於複雜，成效不佳，未能普及化。
(6)有些台灣的雇主，缺乏法制觀念，禁止外勞離開住所，嚴重地限制外勞的人身自由，違反憲法第8條的規定。
(7)台灣國人至中國大陸與東南亞地區，運用「虛偽結婚」或「不實工作的機會」的非法手法，將女性或女童誘騙來台，並對於上述的婦女或女童恣意地，進行性剝削或勞力剝削。
(8)若干的台灣女性，受到不實商業或勞動分類廣告的誘騙，而被人口販運的私梟，運送至日本、澳洲、英國與美國，成為當地性剝削的被害人，處境非常悲慘。
(9)近年來，全球在打擊人口販運犯行之際，亦遭受相當大的新阻礙與挑戰，此項新興的障礙，即為非常不重視人口販運受刑人的矯正、處遇與治療(Rehabilitation)。
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三、反制台灣人口販運問題的措施與作為
針對於上述台灣所面臨的各式人口販運的問題，本文提出以下的建言（建議），供社會大眾參考，並共同攜手合作，打擊與反制此種臺灣版本的新奴隸制度，令慘無人道的人口販運的犯行，在台灣社會之中，儘速消失。
本文所提出的建言，如下所述：
1.在打擊與反制此種臺灣版本的新奴隸制度的整體策略（戰略）上，台灣宜繼續精進4P的作為(預防：prevention； 保護：protection； 起訴：prosecution；建立夥伴關係：partnership)；此外，重視與精進化對於人口販運受刑人的矯正、處遇與治療(Rehabilitation)，令人口販運受刑人出監之後，能順利地重回社會，而非重操舊業-從事人口販運犯行。
2.植基於以防制人口販運的相關法令的規範為根本，加強對人口販運罪犯的起訴與定罪。
3.積極調查、偵處並起訴涉嫌於遠洋漁船之上，虐待或販運漁工的台灣籍漁船船主與台籍幹部。
4.精進我國外勞的聘用與管理機制，並將我國勞動市場的需求，廣作宣傳。
5.我國針對人口販運被害人，應採積極態度，以專案許可他們停留、居留，給予保護與協助。
6.正視人口販運犯行的嚴重性，而適度提升懲治人口販運罪行的處罰額度。
7.修改全台打擊與防制人口販運的行動方案和方針，以符合與掌控當今台灣社會人口販運犯罪的實際發展趨勢。
8.釐清打擊與防制人口販運各機關的角色功能與其職權範圍，並能充分協調全台打擊人口販運的各項執法作為。
9.強化涉及人口販運情報的蒐集、整合、解析與運用等相關作為。
10.持續對執法人員、勞動部官員、勞動檢查員、檢察官及法官進行被害人識別措施和相關法律問題的訓練。
11.應大幅提升人口販運被害人被鑑別成功的比例。
12.台灣宜大力推展「反性剝削旅遊」及「反兒童性剝削旅遊」運動。
13.強化與外國執法調查機關的連繫，並積極推展情報的交換。
14.強化對於台灣附近水域的監視與執法取締。
15.台灣宜將針對人口販運被害人HIV/AIDS的各項防制服務及作為，整合於遣返政策之中。
16.台灣宜大力宣導犯罪被害補償金的機制，令更多人口販運的被害人能獲實益。
17.重視人口販運被害人心理的斯德哥爾摩症候群現象，積極鼓勵與宣導人口販運犯罪被害人勇於報案。
18.強調與建構共同打擊人口販運罪行的合作夥伴協力關係，確保打擊與防制人口販運的資訊與情報，能有效地共享。
19.台灣宜從需求面降低人口販運的犯行-我國對於買春的人，宜進行刑事制裁而非採取行政制裁，藉以強力壓制買春行為，勸導男性民眾宜從事正當的休閒，以正當的休閒活動，取代買春行為。
20.人口販運被害人與雇主之間的契約，應屬無效契約，人口販運被害人有權利隨時可中止合同，而非任由雇主進行勞力與性剝削；
21.人口販運被害人若因被販運而觸犯法律，得以減輕或免除其責任，並加以積極落實。
22.台灣宜與多國簽訂共同打擊人口販運犯罪的備忘錄。
23.以實證科學統計調查結果作為反制人口販運的對策。
24.教育社會大眾積極正視人口販運罪行的多樣性與變化性，及其本質的殘酷性、悲慘性、暴力性、非人道性、迫害性及嚴重性。
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《本文文末之附記》：筆者針對於本文之補充說明如下：
有關於人口販運防制法第2條（名詞定義）「人口販運罪」(特別強調犯行)的定義，乃指從事人口販運，而犯本法、刑法、勞動基準法、兒童及少年性交易防制條例或其他相關之罪。再者，上述人口販運防制法第2條所提及的「不當債務約束」，乃指以內容或清償方式不確定或顯不合理之債務約束他人，使其從事性交易、提供勞務或摘取其器官，以履行或擔保債務之清償。
有關於人口販運的定義，除了上述的人口販運防制法第2條（名詞定義）的規定之外，於行政院防制人口販運行動計畫之中，亦有定義。行政院防制人口販運行動計畫所指的人口販運，其定義如下：本計畫所稱「人口販運」，係指：以買賣或質押人口、性剝削、勞力剝削或摘取器官等為目的，而以強暴、脅迫、恐嚇、監控、藥劑、催眠術、詐術、不當債務約束或其他強制方法，組織、招募、運送、轉運、藏匿、媒介、收容國內外人口或使之隱蔽之行為。在台灣，有關於人口販運的定義，雖有上開2種不同的模式，一般而論，多數的學者、專家及實務工作者，乃以人口販運防制法第2條（名詞定義）涉及人口販運的規定，作為實務運作與學術討論的主要依據。
在全球各國反制人口販運犯行的努力與作為上，美國政府作出了極為巨大的貢獻與付出。美國的國務院，它是全球防制人口販運的火車頭，從2004年至今，約在每年的6月，均會發布全球人口販運問題的報告書，內容會詳盡地描述各國所面對的人口販運問題，及其防制與打擊作為。再者，美國的國務院，每年上半年，亦均會發布各國的人權報告書，其內容亦會詳盡地描述與剖析各國的人權問題，其中，亦會牽涉台灣人口販運的部分。本文的內容，主要的參考資料之來源，係為上述美國國務院每年所公布的人口販運報告書（Trafficking in Persons，簡稱為TIP），與「各國人權報告書」（台灣人權篇），再輔佐參卓相關的網站資料與文獻，作為本文內容的基石，整體而言，本文立論的觀點，頗具有客觀性。
首先，本文擬針對台灣所面臨的各式人口販運的議題（問題），再進行掃瞄與補充之說明，本文茲介紹與補充如下：
一、台灣對於人口販運罪犯的起訴率、定罪率與被定罪的刑度均不高，且有偏低的現象，甚至，或有可能「間接地」鼓勵人口販運犯罪之嫌，令人口販運集團的主謀與共犯等，更是有恃無恐
根據美國國務院2014年的TIP，於2013年，我國地檢署依照「人口販運防制法」起訴130名涉嫌人口販運的被告，被法院定罪的被告，則為39人，定罪率為30％（39人/130人＝0.3）；多數的被告，其刑度均在1年以下的短期刑；對於人口販運犯罪人而論，無法產生威嚇力。有關於人口販運被告的刑度的高低程度，掌握在司法院所屬各個地方法院法官之手中；是以，如何令法官相信：人口販運犯行，是一項嚴重地侵犯人權的犯罪，是今後尚待處理的議題。於2013年，我國地檢署檢察官依「刑法」起訴35位涉嫌人口販運犯行的被告，案件繫屬於地方法院，經法官審理之後，僅有6名被告被定罪，被定罪比例為17％（6人/35人＝0.17），比例亦是相當地低。基於以上的介紹，約略可得知，在我國，如果擬依現行的「人口販運防制法」與「刑法」，欲將人口販運被告加以定罪的機率，並不是很高的，甚至，有偏低的情形。
亦即，被地檢署檢察官起訴的人口販運的被告，多數被地方法院的法官裁判為「無罪」，並加以釋放。即使被法官「定罪」，多數的刑度，大多在1年以下的短期自由刑，威嚇力道薄弱。以如此低的刑度，不僅無法嚇阻人口販運的罪行，甚至，或有可能「間接地」鼓勵人口販運犯罪之嫌，令人口販運集團的主謀與共犯等，更是有恃無恐。
二、台灣的偵查機關（含法務部各地檢署）未積極地調查與起訴涉嫌在遠洋漁船之上，虐待或販運外籍漁工的台灣籍漁船的船主或台籍幹部
美國國務院在2013年與2014年的TIP之中，均一再地指出，台灣宜重視在遠洋漁船之上，遭受人口販運暴行的外籍漁工的權益與人權。很可惜的，我國在保障遠洋漁船上外籍漁工的權益部分，仍處於「虛位」的狀態。本文擬指出，在遠洋漁船上的外籍漁工，其勞力與人權，正遭受台灣船主與幹部嚴重地剝削之中，這是一個非常嚴重的人權問題，很可惜的，多數的國人，未重視在遠洋漁船上的外籍漁工的人權。這些外籍漁工的人權，面臨以下的嚴重困境：
1.外籍漁工的薪資偏低，曾有個案顯示，在漁船上工作8個月，卻僅領到2萬元新台幣左右，平均而論，每個月的薪資，約為2500元新台幣。台灣的遠洋漁船船主與仲介，竟是如此般的剝削外籍漁工，令人感到非常地震憾；外籍漁工的人權，竟被國人踐踏到如此的程度；
2.無法領取加班費；
3.未有正常的休假日；
4.外籍漁工的居留證件，被仲介公司非法扣留；
5.工作與生活環境惡劣，未有盥洗室、浴室與熱水；
6.外籍漁工常被船長與台籍幹部毆打；
7.當外籍漁工向警察與移民機關報案後，仲介公司立即向上述執法機關謊報其「逃跑」，遂容易被移民署驅逐出國。
綜上，美國國務院的TIP，遂建議台灣社會，應積極重視遠洋漁船上外籍漁工的人權的保障。不過，截至2015年上半年，台灣仍缺乏積極的作為。
三、外籍勞工被雇主與仲介剝削的情形，仍相當頻繁與嚴重。
根據美國國務院2013年版本的TIP報告書，外勞在未到達台灣之前，須向仲介公司繳交近約7700美元的仲介與招募費用，近約24萬元新台幣（7700元X31元＝238700元）。如此高的招募與仲介費用，造成外勞前2年所賺取的薪資，幾乎全部用於清償上述的24萬元新台幣的仲介與招募費用。再者，台灣的仲介業者與雇主，得以利用外勞上述的脆弱人生處境，運用上述的高額債務，作為脅迫與剝削外勞的工具與籌碼，強制外勞從事勞力工作或性交易。更進一步分析，假若外勞不服從雇主或仲介業的脅迫，雇主與仲介業者兩者可攜手合作終止合同，強制遣送渠等外勞出國，利用其缺額，再引進新外勞。在台灣，若干外籍家庭幫傭或家庭看護的雇主，會嚴厲禁止外勞離開其住戶，限制外勞的人身行動自由。另外，外勞遭受剝削的情形，係雇主利用上述外勞須清償24萬新台幣的弱點，強制外勞從事合約以外的工作。
故美國國務院在2013年的TIP報告之中，即指出台灣是「性販運與強制(迫)勞動」的目的國。亦即，台灣是勞力剝削的目的國，關於此點，美國國務院在2014年所出版的2013年度「各國人權報告」（台灣篇）之中，亦提及之；根據上述的2013年度「各國人權報告」， 美國國務院指出，在台灣的外勞，相當擔心遭受雇主終止合約，或將其遣返，即使已遭受到雇主的剝削與虐待，亦不願向警察或移民機關告發。此外，在上述的2013年度「各國人權報告」（台灣篇）之中，更指出若干在台灣的外籍幫傭，每個月的實得工資，竟僅有新台幣1000元左右，約相當於我國政府所訂定貧窮標準的6.7％。綜合上述相關的資料，均可顯示出在台灣境內的外籍勞工與外籍幫傭，其遭受雇主或仲介業者剝削的情形，仍屬相當頻繁與嚴重，值得國人重視之。
四、人口販運被害人所獲得的保護與援助，仍屬相當不足，無人可取得永久居留簽證
根據美國國務院於2014年6月公布的TIP報告書，該TIP報告書指出，假若人口販運被害人被移民署遣返回母國之後，恐遭報復，或其處境會變得相當艱難；此時，我國的法制，可賦予該名人口販運的被害人永久居留的權利。但是，截至2014年為止，尚未有任何的人口販運被害人，已取得永久居留的權利，可以顯示出，在台灣的人口販運被害人，最終，仍須被移民署遣返回母國，我國對人口販運被害人的保護，仍屬相當不足的。我國政府為了俾利司法警察在處理人口販運犯行的案件之時，有所依循，業已制定司法警察機關對於人口販運案件的處理標準的流程，它是一個SOP；假若司法警察機關針對於人口販運案件進行偵查，發現人口販運的被害人；依照上述SOP的規定，會將人口販運被害人轉交至權責的安置機關，由權責的安置機關對於被害人提供「安置保護服務」；在權責安置機關對於人口販運被害人提供適切的「安置保護服務」之後，依據上述SOP的規範，最終，係由移民署將人口販運被害人「安全地」送返原籍國(地)。
根據上述的SOP，可以發現台灣在對於人口販運被害人所提供的保護機制之中，大前提的假設，並不希望賦予人口販運被害人永久居留的權利。假若，人口販運被害人被移民署遣返回母國之後，其處境會顯得相當艱難，依照目前SOP的保護機制，移民署仍是會將人口販運被害人遣返回原籍地。本文認為，此會造成人口販運被害人再次的傷害與被害。由於人口販運被害人截至2014年為止，仍無人取得我國永久居留的簽證，本文認為，人口販運被害人所獲得的保護與援助，仍屬不足的。
五、台灣打擊人口販運犯罪的行動計畫與方針，未能符合當今人口販運犯罪的最新趨勢
根據美國國務院2014年版本的TIP報告書，該TIP報告書指出，全台防制人口販運犯罪的行動方案與方針，業已與當今人口販運犯罪的發展趨勢脫節。我國在2006年制定「防制人口販運行動計畫」，然而，並未有進一步的更新版本。2006年版本的「防制人口販運行動計畫」的內容，在防制遠洋漁船上外籍漁工與外籍幫傭兩類族群避免遭受勞力剝削的區塊，並未特別地重視與著墨。很明顯地，上述外籍漁工與外籍家事勞工被剝削的情形，未受到上述「防制人口販運行動計畫」的監控，形成我國在打擊人口販運犯罪的嚴重缺失與漏洞，值得國人關注。主要的問題點，在於上述的計畫，已屬落伍，無法因應環境的變化。
六、我國打擊人口販運犯行的中央政府機關內的各個單位，其角色與職權模糊不清，情報未能共享，彼此之間，無法充份地協調各項打擊人口販運的執法作為
就台灣而言，外勞的管理與聘用，係由行政院勞動部負責；而在外來人口的居留部分，則由移民署負責；另外，在人口販運犯行部分，能進行查緝的執法機關，包括：法務部各個地檢署、法務部調查局、行政院海岸巡防署、警政署與內政部移民署。在人口販運被害人的保護與安置部分，則分別由勞動部（負責勞力剝削被害人的安置）與內政部移民署（負責性剝削被害人的安置）為權責機關。在遣送人口販運被害人與犯罪人回國方面，則由內政部移民署負責。在上述的諸多機關之中，勞動部的角色與職權，較為模糊不清。勞動部僅負責外勞的聘用管理，但不負責查緝非法外勞，容易形成有權無責的現象。
事實上，外勞之所以受到勞力剝削，問題出在於勞動部的外勞聘用制度；是以，要解決外勞勞力被國人剝削的問題，勞動部有必要深入地精研外勞的招募、聘僱(用)與管理機制，這是外勞勞力被剝削的源頭點之所在。另外的問題，係行政院勞動部、法務部各個地檢署、調查局、行政院海岸巡防署、內政部移民署與警政署等執法機關，各自所擁有與建制的涉及外勞聘用、居留許可與逃逸資料等情報，相關的各式情報，無法相互分享，亦是相當可惜之處。
七、執法與司法機關人員對於人口販運被害人的辨識能力，有待強化
根據美國國務院2014年版本的TIP報告指出，我國的執法與司法機關人員，在準確地辨識人口販運被害人方面，能力仍有所欠缺，有時，人口販運的被害人，未被精準地辨識出來，仍被視為人口販運的罪犯；事實上，他（她）是人口販運的被害人。另外，在2013年版本的TIP報告之中，美國國務院亦指出，根據在台的非政府組織（NGO）向美國國務院的反應，在台灣，人口販運的被害人，有時，仍被執法與司法機關視為人口販運的犯罪人，此涉及執法與司法機關人員對於人口販運被害人的辨識能力的問題。
此外，在美國國務院所出版的2012年版本的TIP報告之中，亦是提及台灣將人口販運被害人視為人口販運的犯罪人，對於被害人進行收容，或裁處行政罰鍰。綜上，台灣的執法與司法機關人員，對於人口販運被害人的辨識能力，尚待精進化。在台灣，人口販運被害人被執法與司法人員誤判為犯罪人的情形，時有所聞，亦可顯示出此一問題的嚴重性，值得國人高度關注它。
八、我國國民以海外觀光的名義，在國外從事兒童性交易的違法行為，無法受到法律上的制裁
根據美國國務院2008年、2009年、2010年、2011年、2012年、2013年與2014年版本的TIP報告書，中華民國的國民（絕大多數為男性），常假藉國外觀光的美名，事實上，在海外從事兒童性交易，這種違法的行為，被稱為「兒童性觀光」。自從2006年迄至2014年之間，我國執法機關對於上述「兒童性觀光」的犯罪行為，仍然受限於國家管轄權的拘束，無法進行偵查。換言之，截至2014年為止，我國政府仍是放任中華民國的國民，在海外從事「兒童性觀光」的犯罪行為，並無任何有效的反制行為。由於政府缺乏有效的反制作為，台灣的男性民眾，仍是持續地至海外進行「兒童性觀光」。「兒童性觀光」是一個非常嚴重的人口販運的犯罪行為，會侵犯兒童的心理與生理上的健康，政府實宜重視之。
九、國人對於各式的人口販運的犯行，仍是認識不清、觀念模糊、法制不足
事實上，人口販運的犯罪行為，除了「性剝削」之外，尚包括「勞力剝削」與海外的「兒童性觀光」。就性剝削與勞力剝削而言，社會大眾常有一個盲點，即認為當初這些外勞或性工作者，均是自願簽訂合同的，被非被強迫簽訂的；然而，當事人最初的行使同意權，並不表示日後他（她）沒有權利行使「撤銷權」；事實上，他（她）乃保有隨時可終止性交易或勞動契約的自由權利，這是契約自由原則，國人的思考盲點，在於當事人的最初同意書，須一直令契約生效，當事人不能終止契約。
這種的思維邏輯，本文擬指出，它是極為錯誤的觀念，是違反當事人自由意願的，是侵犯當事人的基本人權的。另外的問題，國人常會質疑：既然外勞受到性或勞力剝削，為何不逃跑？為何不求救？因外勞處在特別脆弱的情境，如須清償24萬新台幣的仲介與招募費用，他（她）沒有籌碼逃跑。在此種的情況下，假若外勞未逃跑，但仍受到雇主的勞力剝削，仍屬人口販運的被害人。另外，就「海外兒童性觀光」的行為而論，它的本質，仍是屬於人口販運的犯罪行為。
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